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Opinion y orden: Caso del Gobierno/AAFAF vs la Junta de Supervisión Fiscal
Opinion y orden: Caso de la Legislatura vs la Junta de Supervisión Fiscal
La opinión escrita por la jueza Laura Taylor Swain confirma lo que estableció el Congreso de Estados Unidos a través de la Ley PROMESA: la Junta de Supervisión Fiscal recomienda, negocia, amenaza e impone eventualmente su voluntad. La opinión confirma la fuerza y el poder de la Junta para legislar y mover el rumbo de Puerto Rico unilateralmente.
La opinión de la jueza Laura Taylor Swain no es una interpretación de la Ley PROMESA. Aunque su opinión exprese que la controversia gira en torno a la interpretación de cómo interactúan distintos artículos de la ley, la jueza no titubea cuando puntualiza la claridad de la letra de la ley.
La jueza Swain desestimó en su totalidad una demanda entablada por la Legislatura y la mayoría de las causas de acción de la demanda que entabló el gobernador Ricardo Rosselló Nevares junto a la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal de Puerto Rico (AAFAF). Para ello, la jueza se basó en la letra de la Ley PROMESA.
Negociaciones previas a demandas y desarrollo de la controversia
Para el 5 de abril de 2018 la Junta de Supervisión Fiscal (en adelante, “Junta”) había rechazado 4 versiones del plan fiscal de Puerto Rico para el año fiscal 2019. Ese mes, la Junta certificó su propio plan fiscal. Ese plan de la Junta era similar al último que envió el Gobernador para aprobación.
La diferencia estaba en la inclusión de ciertas medidas que el Gobernador había rechazado incluir en el plan que propuso. Dichas medidas implican un ahorro incremental de un 1.7% en el plan de la Junta.
A finales de ese abril, la Junta también envió al Gobernador una carta proponiéndole un calendario para desarrollar y certificar su presupuesto y pronóstico de ingresos para el 2019.
En mayo le anunciaron a la AAFAF las reducciones de gastos y medidas de reducción para lograr un ahorro de $345 millones para el año fiscal 2019. En la comunicación también incluyeron un borrador de resolución presupuestaria para la Asamblea Legislativa y una serie de medidas de cortes y recortes detalladas para cada agencia e instrumentalidad en el presupuesto de Puerto Rico.
El Gobernador entonces le presentó el presupuesto a la Junta y luego sometió un escrito explicándoles que sus iniciativas de política pública en el plan fiscal eran recomendaciones y no tenían autoridad para imponerlas.
Entre el Gobierno y la Junta existe discrepancia en cuanto a cinco medidas en particular. Estas son:
- Reforma de capital humano y laboral para el sector privado
- Reformas a pensiones
- Consolidaciones de agencias
- Iniciativas relacionadas a compensación
- Reducción a las apropiaciones para la Universidad de Puerto Rico
En el mismo mes de mayo la Junta envió una carta al Gobernador notificándole que su presupuesto no cumplía con el plan fiscal que certificó la Junta. En la comunicación solicitaron que prestarara uno nuevo.
Durante las negociaciones, la Junta y el Gobernador acordaron que se presentaría un plan revisado. En se plan no se incluiría la eliminación del bono de navidad ni las reducciones a días de vacaciones y enfermedad para el sector privado. Sin embargo, para que la Junta aprobase ese plan, el Gobernador se comprometió a conseguir la derogación de la Ley 80 (Ley de Despido Injustificado / Ley de Mesada), que proveía una causa de acción para empleados despedidos injustamente y proveía para el pago de una suma según el tiempo que estuvo trabajando para la empresa.
La Junta también envió una carta al representante Jorge Navarro Suárez explicándole que si no derogaban la Ley 80, además de regresar al presupuesto de abril, cortarían fondos del presupuesto de la Legislatura y de la Rama Judicial.
La Legislatura no derogó la Ley 80.
El presupuesto aprobado por la Cámara de Representantes, la Legislatura y el Gobernador tampoco incluyó asunto alguno relacionado a la derogación de esa ley.
Luego de esto, la Junta certificó un presupuesto para Puerto Rico distinto al aprobado por nuestros funcionarios electos. Ese presupuesto contiene varias resoluciones legislativas relacionadas a gastos del Fondo General y gastos para programas.
Y por eso estamos aquí: porque el Gobierno quiere impugnar el poder que el Congreso de Estados Unidos otorgó a la Junta.
La demanda del Gobernador y AAFAF
El Gobernador y la AAFAF solicitaron una sentencia declarando que lo que la Junta requiera para el presupuesto de Puerto Rico es una sugerencia y que no están obligados a establecerlo en el plan.
El Gobierno y la Junta están de acuerdo en la gran mayoría de lo que establece el plan y presupuesto, pero discrepan en cuanto a cinco asuntos. Estos son:
- La suspensión del poder para autorizar la reprogramación o extención de apropiaciones presupuestarias de años fiscales previos para el tesoro de Puerto Rico y toda autoridad financiera o de presupuesto gubernamental
- La consolidación de agencias gubernamentales de 114 a 22
- Reducciones presupuestarias automáticas y reducción de personal cada vez que la agencia falle en alcanzar las proyecciones de sus ahorros por eficiencia.
- La eliminación del bono de navidad, cese en la contratación de empleados, limitación de la paga en días feriados, y restricciones para pago de días por enfermedad y vacaciones
- Acción correctiva en caso de no cumplir con el presupuesto; gastos en exceso de lo presupuestado se considera una violación al Código Penal de Puerto Rico
La demanda de Thomas Rivera Schatz y la Legislatura de Puerto Rico
En su demanda, la Legislatura de Puerto Rico solicitó una sentencia declarando que la Junta está excediendo su autoridad y usurpando las prerrogativas de la Legislatura al negarse a aceptar su presupuesto y certificando el propio luego de que la Legislatura no acogiera sus recomendaciones legislativas.
Los poderes de la Junta según la Ley PROMESA
La Ley PROMESA es clara en cuanto a los poderes conferidos a la Junta para las controversias que plantean nuestros funcionarios públicos electos y nombrados.
Bajo la Ley PROMESA, para Puerto Rico establecer un plan fiscal y un presupuesto la Junta debe aprobarlo. Si el Gobierno nunca somete un plan fiscal o presupuesto según dicte la Junta, la misma puede presentar un plan o presupuesto, el cual se considerará certificado por el Gobernador y la Legislatura.
El proceso proscrito por la Ley PROMESA es tal cual lo llevó a cabo la Junta.
La Ley autoriza a la Junta a presentar recomendaciones al Gobernador para asegurar que se cumpla con cualquier plan fiscal o para “promover estabilidad financiera, crecimiento económico, responsabilidad gerencial y eficiencia en la prestación de servicios” del Gobierno (traducción nuestra).
Luego, la entidad relevante o el Gobierno tiene 90 días para comunicar si aceptarán o no las recomendaciones. Si se aceptan, deben proveer un plan y estimado de tiempo para adoptarlas. Si se rechazan las recomendaciones, el Gobierno debe explicar la razón del rechazo, y debe presentarlas por escrito también al Presidente y al Congreso de Estados Unidos.
La Ley PROMESA establece también un proceso para el desarrollo, aprobación y certificación de planes fiscales cubriendo 5 años fiscales o más. Durante el proceso, el Gobernador debe proponer un plan a la Junta para sus comentarios y recomendaciones. Luego el Gobernador propone sus revisiones. El proceso se puede repetir. La aprobación y certificación están a la sola discreción de la Junta.
Si la Junta determina que el plan cumple con los requisitos de la Ley, lo puede certificar, en cuyo caso emitirá una certificación de cumplimiento a la Legislatura y al Gobernador.
Si la Junta determina que el plan no cumple, puede “desarrollar y someter” un plan que cumpla con la Ley PROMESA. El plan se considerará aprobado por el Gobernador, aunque no sea así, y emitirá una certificación de cumplimiento a la Legislatura y al Gobernador.
Por si no queda claro, PROMESA indica que el plan fiscal debe adoptar las recomendaciones de la Junta y que la Junta tiene discreción única para decidir si el plan cumple o no con la Ley. De no recibir un plan que cumpla, la Junta deberá establecer uno. Una vez establecido el plan, el Gobierno debe someter un presupuesto que cumpla con el plan. De no recibir un presupuesto que entiendan que cumpla, la Junta deberá someter uno, el cual se certificará y entrará en vigor el primer día del año fiscal correspondiente.
Adicional, la Ley PROMESA indica que ésta prevalece ante cualquier legislación o regulación local en pugna con lo que establece, y que el Gobernador y la Legislatura tienen prohibido supervisar o controlar a la Junta.
La Junta tiene amplio poder para establecer política pública para Puerto Rico.
El proceso para que el Gobierno establezca los planes y presupuestos, y adopte, negocie, objete o meramente se exprese sobre las recomendaciones de la Junta está para darle la oportunidad de ser escuchado, que sus expresiones queden en récord público y sean comunicadas al Presidente y al Congreso.
Para la jueza Swain, en última instancia, el “leverage” que le queda al Gobierno es lo difícil que podría ser para la Junta establecer política pública para los ciudadanos de Puerto Rico por encima de las objeciones del Gobernador. La jueza entiende que los gobernantes podrían de alguna manera obstruir y sabotear la implementación de los planes de la Junta y tornarlos inútiles.
La decisión
El Tribunal federal de Quiebras para el Distrito de Puerto Rico atendió el mérito de las causas de acción en las demandas presentadas por el gobernador Rosselló y la Legislatura de Puerto Rico contra la Junta.
Al atender el mérito de sus causas de acción, la jueza Swain determinó que la mayor parte de ellas no cumplen con los requisitos mínimos para proceder ante el tribunal. Ello, porque de la propia Ley PROMESA es que surgen todos los fundamentos para hallar la futilidad de sus reclamaciones.
En ambas opiniones, la jueza comenzó explicando los requisitos para que una causa de acción sea justiciable, es decir, si solicitan un remedio que el tribunal pueda conceder.
En cuanto a la demanda de la Legislatura, la jueza la desestimó porque no tiene jurisdicción para cuestionar las actuaciones de la Junta a la luz de la Ley PROMESA. Para la jueza, tanto la base legal para las alegaciones de la Legislatura, así como su solicitud están en contra de la Ley PROMESA.
En cuanto a la alegación de usurpación de poderes legislativos al solicitar la derogación de la Ley 80, la jueza bien señala que ello fue una recomendación y que el plan fiscal no contiene expresión alguna obligando a la Legislatura a actuar sobre dicha ley. Claro, la Junta sí usó su “recomendación” como ficha para negociar (y amenazar a la Legislatura con recortes a su personal y presupuesto). Hay quien diría que ello es un verdadero intento de usurpar poderes legislativos a nuestros funcionarios electos.
En cuanto a la demanda del gobernador y AAFAF, la jueza de igual forma desestimó las causas de acción relacionadas al plan y el presupuesto establecido por la Junta. La Ley PROMESA limita el ámbito de autoridad del Tribunal de Distrito para decidir sobre las actuaciones de la Junta o para descertificar los planes y presupuestos que establezca.
En cuanto a todo esto, la Junta puede actuar sin aprobación del Gobierno.
Aunque la Ley PROMESA no otorgó a la Junta el poder sobre personal, sí tienen el poder sobre el presupuesto que podría tener consecuencias en cuanto a personal gubernamental.
Son dos las causas de acción del Gobierno que aún viven.
Una está relacionada con los recortes automáticos como castigo al Gobierno por no cumplir con los ahorros planificados, según el criterio de la Junta. La Ley provee para que la Junta examine el cumplimiento del Gobierno, pero no para crear castigos automáticos relacionados al personal y al presupuesto a través de dos presupuestos distintos.
La otra causa viva está relacionada con otras medidas correctivas que intentó establecer la Junta en caso de incumplimiento por el Gobierno. El presupuesto intentó tipificar como delito el gastar en exceso de lo presupuestado. La Junta entiende que tiene poderes para castigar, pero la jueza no está segura de que tengan el poder para determinar que un incumplimiento con el presupuesto es a la vez una violación de otro estatuto criminal independiente.
También sobrevivió la solicitud de interdicto para paralizar la implementación de las recomendaciones de la Junta en el plan y presupuesto – tomando en cuenta que quedan dos causas de acción por resolver, la jueza entiende que hay una posibilidad de que el Gobierno tenga derecho a ese remedio.
Por ello, el caso aún sigue vivo y habrán más expresiones sobre el nivel de control otorgado a la Junta por el Congreso, además de que el Gobierno podría apelar la determinación de la jueza Swain.
La opinión no es mera “interpretación” de la Ley
No es la jueza Swain en su opinión sino el Congreso de Estados Unidos quien dejó clara su relación con Puerto Rico a través de la Ley PROMESA. La propia jueza reconoce que la estructura de gobernanza que crea PROMESA infringe el ámbito de autoridad del Gobierno de Puerto Rico.
Sin embargo reconoce que el Congreso de Estados Unidos está autofacultado para legislar y decidir sobre el destino de Puerto Rico, su territorio.
Para que los demandantes de estos casos puedan hacer lo que pretenden necesitan que el Congreso enmiende la Ley PROMESA. Dicha enmienda debe tener el efecto de desvestir a la Junta de todos esos poderes que le permiten, con la meta de “alcanzar responsabilidad fiscal y acceso a mercados de capital” como norte, ejercer un poder casi absoluto en su efecto sobre Puerto Rico y sus ciudadanos.
Por otro lado, el Gobierno de Puerto Rico también podría tomar las palabras de la jueza Swain como consejo: sabotear los planes de la Junta, actuando como si la Junta no tuviese el poder que le confiere el Congreso, siguiendo sus propios planes y reteniendo, obstaculizando e impidiendo que los fondos del tesoro de Puerto Rico paguen la gestión de la Junta, ya que de ahí es que salen fondos para sus sueldos y gastos en exceso.
por el Lcdo. Cristian González