El caso se llama Oficina del Comisionado de Seguros de Puerto Rico v. Point Guard Insurance Company.
Hechos
Point Guard Insurance Company, Inc. es una aseguradora autorizada por la Oficina del Comisionado de Seguros para suscribir negocios de seguros en Puerto Rico.
La corporación ofrece el seguro de responsabilidad obligatorio, según se define en la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio para Vehículos de Motor.
Por su parte, el Comisionado de Seguros es el encargado de administrar el Código de Seguros de Puerto Rico y el funcionario responsable de velar por el cumplimiento de la ley que regula la industria.
El 19 de mayo de 2017, el señor Fortunato Colón Parrilla, agente investigador de la División de Conducta de Mercado de la Oficina del Comisionado de Seguros, observó que cerca de la puerta de la Colecturía de Rentas Internas del Departamento de Hacienda ubicada en el Edificio Capital Center en Hato Rey, se encontraba una persona que repartía folletos promocionales sobre un seguro que ofrece Point Guard.
Ante lo que consideró una conducta ilegal, Colón Parrilla tomó varias fotos como evidencia de lo observado y anotó en el material promocional la fecha, hora y lugar en que lo recibió.
El 2 de febrero de 2018, el Comisionado de Seguros dictó una orden en contra de Point Guard en la que concluyó que la aseguradora intervino indebidamente en el proceso de selección de los asegurados del seguro de responsabilidad obligatorio, incurriendo en una de las conductas anticompetitivas prohibidas por el artículo 9 de la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio.
Según el Comisionado, Point Guard exhibió su nombre y logo y repartió folletos promocionales de su seguro en los predios de la Colecturía —la entidad autorizada para el cobro del seguro de responsabilidad obligatorio— incitando al público consumidor a obtener el seguro que ofrece la corporación.
Consecuentemente, y sin notificación previa, el Comisionado de Seguros ordenó a Point Guard cesar y desistir de la práctica y le impuso una multa administrativa de $25 mil.
Al mismo tiempo, se le explicó que podía solicitar una vista administrativa y, de así hacerlo, la multa quedaría sin efecto alguno pero la orden de cese y desista permanecería.
De no solicitar la vista, se le advirtió a Point Guard que renunciaba a su derecho a ser oído por lo que la Orden sería final y firme.
Insatisfecha con la referida Orden, Point Guard presentó una impugnación de orden y/o solicitud fundamentada para la celebración de vista.
Point Guard planteó que, conforme al testimonio del investigador y las fotos presentadas en evidencia, la persona que estaba entregando el material promocional se encontraba en una acera pública —que constituía un bien de uso público— por lo que no se configuró una conducta anticompetitiva conforme prohíbe la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio.
Argumentaron que la ley solo prohibía las gestiones de mercadeo o promoción dentro de los predios de las entidades autorizadas para el cobro del seguro de responsabilidad obligatorio y el lugar donde se encontraba la persona no podía considerarse como «predio».
Luego de ponderar la antes expuesto por Point Guard y otros aspectos evidenciarios levantados por la aseguradora, al igual que planteamientos procesales en busca de dejar sin efecto la orden, se confirmó la orden de cese y desista, así como la multa impuesta.
Además, le apercibió a la aseguradora respecto a su derecho a solicitar reconsideración o, en la alternativa, a presentar un recurso de revisión judicial.
Inconforme con la determinación del Comisionado de Seguros, Point Guard presentó un recurso de revisión judicial ante el Tribunal de Apelaciones.
Evaluados los alegatos de ambas partes, el 25 de abril de 2019 el Tribunal de Apelaciones emitió una sentencia en la que confirmó la resolución de la agencia.
El foro apelativo intermedio entendió que, aunque el acceso a la entrada de la Colecturía es libre, el espacio formaba parte de los predios de la Colecturía, ya que no se limitaba al área interior.
La aseguradora, entonces, recurrió al Tribunal Supremo de Puerto Rico (TSPR).
Controversia
El Tribunal Supremo evaluó, en el contexto del derecho a la libertad de expresión de una persona jurídica, si el Tribunal de Apelaciones erró al confirmar la resolución que emitió la Oficina del Comisionado de Seguros.
Determinación
El TSPR determinó que Point Guard Insurance Company realizó un ejercicio válido de su derecho a la libertad de expresión que no debió ser sancionado.
El Tribunal Supremo presentó su opinión escrita por voz del juez asociado Ángel Colón Pérez.
Fundamentos
De entrada, el Tribunal aclaró que en la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio se excluyeron las calles y aceras públicas de la prohibición a las gestiones de mercadeo de las aseguradoras.
Por esto, y ante la ausencia de definición del concepto «predio de una entidad autorizada» —que ha provocado la aplicación arbitraria de la prohibición contenida en la ley, tanto por la Oficina del Comisionado de Seguros como por el Tribunal de Apelaciones— el Tribunal se vió en la obligación de aclarar ciertos aspectos de índole constitucional en cuanto al derecho a la libertad de expresión y la doctrina de los foros públicos.
El artículo II, sección 4 de la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico establece el derecho fundamental de los ciudadanos a la libertad de expresión como uno de los valores de más alta jerarquía constitucional, al disponer que «no se aprobará ley alguna que restrinja la libertad de palabra o de prensa o el derecho del pueblo a reunirse en asamblea pacífica y a pedir al gobierno la reparación de agravios».
El ordenamiento jurídico extiende la protección que otorga la garantía tanto a personas naturales como a personas jurídicas.
También, añade el Tribunal, que la garantía constitucional no es un derecho absoluto porque puede subordinarse a otros intereses cuando la necesidad y conveniencia pública lo requieran.
Por cuanto, el derecho a la expresión está sujeto a la imposición de limitaciones, siempre y cuando sean interpretadas restrictivamente, de manera que no abarquen más de lo necesario.
De igual forma, y a base de la aplicación de la primera enmienda de la Constitución de los Estados Unidos de América, el Tribunal Supremo de Puerto Rico históricamente ha adoptado el análisis utilizado por la Corte Suprema de Estados Unidos al momento de atender controversias que involucren el derecho a la libertad de expresión, entiéndase, la distinción entre la reglamentación gubernamental del contenido de la expresión vis a vis la reglamentación gubernamental del tiempo, lugar y manera de la expresión.
Con el fin de alcanzar un balance entre el interés gubernamental y el derecho constitucional de los ciudadanos a expresarse, se ha instaurado un análisis tripartito en donde el grado de expresión permitido depende del tipo de foro dónde se realice.
De esa forma, se han reconocido tres foros de expresión:
- el foro público tradicional
- el foro público por designación
- el foro público no tradicional
De estos, los foros públicos tradicionales son aquellos lugares que, por uso y costumbre, han sido dedicados a la reunión pacífica y el debate público tales como las calles, aceras y parques.
En este foro, el gobierno no puede prohibir de manera absoluta el ejercicio de la libertad de palabra y es de libre acceso al público en general, ya que «por tiempo inmemorable se ha reservado para el uso del pueblo y para la reunión entre ciudadanos con el fin de cultivar la comunicación y discutir asuntos de interés social».
Esto es importante, ya que en ese argumento descansa la aseguradora.
Ahora bien, el Tribunal Supremo también puntualizó el marco estatutario que le dio paso a la acción impugnada.
Y es que, el artículo 9 de la Ley del Seguro de Responsabilidad Obligatorio, fue enmendado mediante la Ley 201 de 2015 para que dijera de la siguiente manera:
Conductas anticompetitivas: […]
(i)…
(v) Hacer gestiones de mercadeo, colocar publicidad, entregar o colocar promoción relacionada con un producto de seguro de responsabilidad obligatorio una aseguradora participante del «Formulario de Selección», incluyendo la Asociación de Suscripción Conjunta, dentro de los predios de una entidad autorizada para el cobro del seguro de responsabilidad obligatorio o promover que se coloque dicha publicidad o promoción. Esta prohibición no impide que las aseguradoras lleven a cabo publicidad, promociones o gestiones de mercadeo fuera de los predios de la entidad autorizada para el cobro del seguro de responsabilidad obligatorio o en la vía y aceras públicas…
El Tribunal, luego de detalle lo relacionado al alcance de la revisión judicial de las determinaciones de las agencias administrativas, y algunos principios hermenéuticos para disponer de la controversia, detalla que la conducta realizada por la persona frente a la colecturía constituye una expresión comercial relacionada a una actividad lícita y no engañosa.
En consecuencia, está protegida por la cláusula constitucional de la libertad de expresión.
De Igual forma puntualizan que las aceras públicas en nuestro país se consideran foros públicos tradicionales y ocupan una posición especial en términos de la protección que ofrece el artículo II, sección 4 de la Constitución local.
Las aceras públicas no pierden su clasificación como foro público tradicional por el simple hecho de que transcurran por una propiedad del gobierno que ha sido dedicada a otros fines que no sean la expresión de los ciudadanos y ciudadanas, sostiene el Tribunal Supremo.
De esta forma, el Tribunal decidió que el término «predios» de una entidad autorizada, conforme se establece en la Ley de Seguro de Responsabilidad Obligatorio, no incluye las aceras o calles públicas que transcurran por las entidades, independientemente de la distancia a la que se encuentren y de si solo tienen el propósito de servir a determinada entidad o, en la alternativa, a varios edificios.
Tampoco será relevante que las personas que acudan a la Colecturía utilicen el paso.
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