Por el profesor Andrés L. Córdova Phelps
Los bienes públicos son aquellos bienes privados, pertenecientes al Estado o a sus subdivisiones o a particulares, que han sido afectados para destinarlos a un uso o servicio público. Estos bienes públicos se denominan bienes de uso y dominio público.
Artículo 238 del Código Civil, 31 L.P.R.A. §6021
La controversia reciente en torno a la compraventa de una franja de terreno colindante con la Parque del Indio en el Condado, si en efecto es parte de un parque público o propiedad privada del Estado, obliga que volvamos sobre el concepto de los bienes de dominio público, con particular referencia a las disposiciones del nuevo Código Civil.
El artículo 236, 31 L.P.R.A. § 6011, define bienes como «las cosas o derechos que pueden ser apropiables y susceptibles de valoración económica». Esta definición pone énfasis en su carácter patrimonial, entendido esto último en su acepción doctrinal. Es decir, los bienes como aquello susceptible de aprovechamiento económico. Esta aproximación al concepto del patrimonio es el que informaba el artículo 256 del anterior Código Civil, el cual distinguía entre los bienes de uso público de los bienes patrimoniales. Dentro de esta acepción, los bienes patrimoniales del Estado eran objetos dentro del tráfico jurídico. Sobre el concepto del patrimonio véase Vda. de Delgado v. Boston Insurance Co., 101 D.P.R. 598 (1973).
El nuevo Código Civil abandona esta clasificación tradicional, reservándose ahora el término patrimonio para la valoración legislativa de ciertos bienes que quedan excluidos del tráfico jurídico. Así, el nuevo artículo 239, 31 L.P.R.A. § 6022, señala que «[o]tros bienes públicos se declaran patrimonio del Pueblo de Puerto Rico por su interés o valor ecológico, histórico, cultural, artístico, monumental, arqueológico, etnográfico, documental o bibliográfico. Estos bienes están fuera del tráfico jurídico y se regirán por la legislación especial correspondiente».
Este uso del término patrimonio gira sobre la difusa noción popular de los bienes públicos, a los cuales se les atribuye una protección jurídica adicional por alguna percibida importancia socialmente reconocible. Bajo esta clasificación un bien patrimonial puede ser desde el astrolabio objeto de litigio en López Sobá v. Fitzgerald, 130 D.P.R. 46 (1992), hasta el parque ceremonial de Tibes. Hay que advertir, sin embargo, que los artículos 1060, 1061 y 1156 del nuevo Código Civil, 31 L.P.R.A. §8981, §8982, §9301, aún utilizan el término patrimonio en materia obligacional en su acepción doctrinal clásica, lo cual introduce innecesariamente un uso equívoco de la palabra.
El nuevo artículo 237, 31 L.P.R.A. §6012, clasifica los bienes, entre otros, entre públicos y privados, refundiendo la distinción reconocida anteriormente en el artículo 253 del anterior Código Civil. Acto seguido, sin embargo, esta distinción se desdibuja en la primera frase del artículo 238, 31 L.P.R.A. §6021, el cual comienza con la frase, «[l]os bienes públicos son aquellos bienes privados,[…]». Esta galimatía subsume los bienes públicos en bienes privados, contrario a la distinción hecha en el artículo precedente.
De mayor preocupación, y contrario a los artículos 255 y 256 del anterior Código Civil, que definían los bienes de dominio y uso público – como los destinados al uso público, como los caminos, canales, ríos, torrentes y otros análogos, los caminos estaduales y vecinales, las plazas y las calles, fuentes y aguas públicas – el nuevo artículo 238, supra, dispone que estos bienes públicos (privados) son «pertenecientes al Estado o sus subdivisiones o a particulares…».
Bajo la normativa previa, los bienes de dominio y uso público eran para el aprovechamiento de toda la ciudadanía, y el Estado era su custodio, con la obligación ministerial de cuidarlos y protegerlos para beneficio de todos.
Tangencialmente, la distinción entre los bienes de dominio público y los cosas de uso común se mantiene en el artículo 241 del nuevo Código Civil, 31 L.P.R.A. §6024, definiéndose estos últimos como «[…] aquellas cuya propiedad no pertenece a nadie en particular y en las cuales todas las personas tienen libre uso, en conformidad con su propia naturaleza: tales son el aire, las aguas pluviales, el mar y sus riberas». Aún queda por precisar, sin embargo, la relación jurídica entre las cosas de uso común y los desarrollos tecnológicos para su explotación económica, como por ejemplo la luz y el viento. En este aspecto piénsese en las recién tipificadas servidumbres de energía solar y eólica que le reconocen al titular de un derecho de propiedad sobre una finca tiene derecho a servirse de la energía solar o eólica que de ordinario llega a su finca, imponiéndole a otros titulares de abstenerse de crear sombra u obstruir el viento sobre los predios cercanos mediante la siembra de árboles o plantas. Véase el artículo 963 del Código Civil, 31 L.P.R.A. §8550. En la medida en que una persona puede oponer un derecho de uso frente a otro sobre el aprovechamiento de una cosa de uso común, ¿no supone esto una limitación a su libre uso por todos?
Bajo el nuevo Código Civil los bienes de dominio público son privados del Estado o sus divisiones o a particulares. Es decir, la naturaleza pública de los bienes se le adscribe al aparato gubernamental, no a la ciudadanía. Este giro conceptual implica que es el Estado o sus subdivisiones o particulares (supongo corporaciones públicas y otras entidades jurídicas creadas por ley) quien tiene la legitimación activa (standing) para iniciar o responder de cualquier acción judicial sobre un bien de dominio público.
Siendo los bienes públicos, privados del Estado, la ciudadanía y las organizaciones comunitarias no tienen la capacidad jurídica para incoar una acción en defensa de un bien de dominio público. La tendencia jurisprudencial de limitar la legitimación activa de entidades comunitarias en casos ambientales en protección de la propiedad privada, encuentra eco en este artículo. La crítica en una columna reciente del Profesor Luis Rivera Rivera en lo referente a la tutela comunitaria del espacio público y la amenaza del Estado acaparador pone de relieve este problema.
Si la anterior reclasificación de los bienes no fuere suficiente para enturbiar su finalidad jurídica, el artículo 242 del Código Civil, 31 L.P.R.A. § 6025, define entre los bienes privados «los pertenecientes al Pueblo de Estados Unidos de América, al Pueblo de Puerto Rico y a cada una de sus subdivisiones políticas; y que no están afectados al uso o servicio público». Al contrastarlo con el artículo 238, supra, resulta que la categoría del bien privado del Pueblo de Puerto Rico (¿sinónimo del Estado?) es como el gato de Schrödinger, que puede ser y no ser a la misma vez, según haya sido afectado o no.
Una observación adicional. El artículo 242, supra, introduce el concepto del bien privado pertenecientes al Pueblo de Puerto Rico afecto al servicio público. Dado el uso un tanto indiscriminado de esta frase en múltiples acepciones y contextos, es necesario precisar con exactitud a qué se refiere esta categoría. Si lo que se quiere tutelar son los bienes públicos, privados del Estado, destinados para su uso limitado a un sector o grupo, entonces especifíquese. Al no hacerlo, el término queda un tanto en el aire, sin referente concreto.
Por otro lado, y como ha sido la norma histórica, el nuevo artículo 240, 31 L.P.R.A. §6023 reconoce que los bienes públicos – estén o no afectos al uso o servicio público – son susceptibles de aprovechamiento privado en casos de concesiones concedidas por ley, como por ejemplo, las marinas, la explotación de canteras, los pozos de agua, etc.. Al final del día, el mecanismo de las concesiones administrativas ha sido la manera en que el Estado históricamente ha autorizado la explotación de los bienes públicos para aprovechamiento privado. En tiempos de crisis económica y del uso desmedido de los decretos ejecutivos bajo la justificación del desarrollo económico, la forma y manera en que las concesiones administrativas son dadas requiere, a mi juicio, mayor rigor.
Parecería, pues, que el concepto de afectación de los bienes es la clave para distinguir entre los diferentes tipos de bienes públicos, privados del Estados. El artículo 244, 31 L.P.R.A. §6027, dispone que «[l]os bienes privados de las personas pierden esta cualidad por dedicarse a fines públicos incompatibles con la propiedad privada y readquieren su primitiva condición tan pronto cesan dichos fines. El cambio o la alteración de la clasificación jurídica de los bienes puede realizarse por cesar el fin público al cual fueron destinados, lo cual puede ocurrir en la forma prescrita por ley o reglamento».
Este precepto recoge sustancialmente la doctrina en los casos Figueroa v. Municipio, 98 D.P.R. 534 (1970) y San Gerónimo Caribe Project, Inc. v. E.L.A., 174 D.P.R. 640 (2008), aunque deja en el tintero la figura jurisprudencial de la desafectación tácita administrativa. Habrá que esperar a ver si el Tribunal Supremo le extiende vigencia a esta categoría en casos futuros.
Finalmente, la última oración del artículo 238, supra, clasifica los bienes públicos como bienes de uso y dominio público, subsumiendo en uno los artículos 255 y 256 del anterior Código Civil.
Consecuente con todo lo anterior, y formalizando el escolasticismo trasnochado del nuevo Código Civil, los bienes públicos ahora son distinguibles entre bienes privados del Estado y bienes patrimoniales. Los bienes privados del Estado, a su vez, son distinguibles entre aquellos que están destinados al uso y servicio público y aquellos que no lo están, que aparentan ser equivalentes a los bienes patrimoniales del Estado del antiguo Código.
Estos bienes públicos, privados del Estado, continua el artículo 238, supra, son aquellos afectados para destinarlos a un uso o servicio público. No obstante, al clasificarse como bienes privados del Estado, la segunda oración del artículo 243 del Código Civil, 31 L.P.R.A. §6026, admite que «[l]a administración y la enajenación de los bienes privados pertenecientes al Pueblo de Puerto Rico y a cada una de sus subdivisiones políticas se rigen por leyes y reglamentos especiales y solamente pueden ser objeto de enajenación en la manera y con las restricciones prescritas en las leyes y reglamentos aplicables».
En fin, un bien de dominio público lo define la ley, por torpe que sea. Dura lex, sed lex.
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