- ACTUALIZACIÓN: Senate Advances Constitutional Fix To Overturn Citizens United (Talking Points Memo – 8 de septiembre de 2014)
por Joel Pizá Batiz
El 9 de septiembre de 2009, esta semana se cumplen 5 años, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos celebró la vista oral de uno de los casos más importantes de financiamiento de campañas políticas en la historia de dicho país. La decisión de Citizens United v. Federal Election Commission, revocó precedentes judiciales y polarizó la nación de forma súbita y diáfana.
No obstante, se espera que el senado federal vote algún día de esa semana, para la celebración de una enmienda constitucional y revocar dicha decisión. ¿Por qué dicho dictamen judicial provocó tantos disgustos en varios sectores y grandes ovaciones en otros? La preocupación principal es la influencia que poseen las grandes corporaciones, grupos de interés, uniones y acaudalados donantes en el evento más importante en una democracia: las elecciones.
Para poner este debate en perspectiva, en las elecciones presidenciales del año 2000, entre ambos partidos políticos, se gastaron unos $1.4 mil millones de dólares. En las elecciones del año 2012, se gastó la astronómica cantidad de $2.6 mil millones de dólares. El 60% de los Súper PAC provienen de sólo 159 donantes. En las elecciones de 2012, hubo cerca de 300 millones de los catalogados “dark money” (dinero oscuro), porque son grupos que no han divulgado de dónde provienen los fondos.
Pero el debate ha trascendido la discusión política y ha tocado las puertas de las cortes federales y la Constitución de los Estados Unidos. El propósito de este artículo no es emitir un juicio valorativo sobre lo acertado o desacertado de las últimas decisiones del Tribunal Supremo federal. El propósito de este artículo es ilustrar a grandes rasgos lo siguiente: (1) el desarrollo histórico de cómo el congreso ha regulado el financiamiento de las campañas políticas; (2) las últimas decisiones del Tribunal Supremo federal en cuanto a este asunto; y (3) el efecto que dichas decisiones judiciales pueden tener para las jurisdicciones estatales y Puerto Rico.
El Tillman Act
Posterior a la Guerra Civil de los Estados Unidos y a principios del siglo 20, se vivía una época en donde la libertad económica y la aversión contra la reglamentación del gobierno en los asuntos económicos prevalecían en la conciencia colectiva y en las grandes empresas. En esta época, el Tribunal Supremo federal emitió la decisión Lochner v. New York, y les impidió a las legislaturas de los estados regular las condiciones laborales de los empleados por violar la libertad de contratación contenida en el debido proceso de ley sustantivo de la Enmienda 14.
El presidente Theodore Roosevelt se convirtió en presidente de los Estados Unidos en el año 1901. Arribó a la Casa Blanca apoyado en gran parte por las grandes corporaciones de ferrocarriles de la época. No podemos olvidar que en el año 1886, en el caso Santa Clara County v. Southern Pacific Railroad Company, el Tribunal Supremo federal había manifestado que las corporaciones son personas para propósitos de la Enmienda 14 de la Constitución de los Estados Unidos y merecen las mismas protecciones. A pesar de esto, y preocupado por los grandes gastos de las corporaciones en las elecciones, Theodore Roosevelt propuso y firmó la primera legislación que regulaba el financiamiento de las campañas políticas: el Tillman Act.
El Tillman Act que propuso Roosevelt en sus inicios, buscaba impedir cualquier contribución por parte de las corporaciones en cualquier actividad política pero terminó siendo una versión más atenuada. También existían fisuras en la ley que permitían que los individuos donaran sin límites y que los patronos reembolsaran a sus empleados. El fracaso de la ley se debió en gran parte a la ausencia de un organismo que velara por su cumplimiento. La FEC (“Federal Election Comission”) no existía en dicha época. Fue una legislación modesta pero fue el primer intento en los Estados Unidos en regular las contribuciones en las campañas políticas.
Federal Election Campaign Act (FECA)
En respuesta del aumento en las contribuciones en las campañas políticas posterior a la Segunda Guerra Mundial, el Congreso aprobó el Federal Election Campaign Act (FECA). El resurgir de una economía robusta, propició la participación de las corporaciones en el proceso político para estas adelantar sus intereses. Dicho estatuto aumentó la captación de información de los donantes pero uno de sus mayores logros fue que permitió la creación de la FEC.
En el año 1974, en respuesta al escándalo de Watergate, se le hacen enmiendas considerables a la ley por encima del veto del presidente Gerald Ford. Se imponen límites a las donaciones y gastos en las campañas, se creó el sistema opcional de financiamiento para el Presidente y se requería que se proveyera información a la FEC de los gastos y contribuciones de las campañas. En el 1976 dicha ley fue impugnada por alegaciones de inconstitucionalidad y el Tribunal Supremo federal emitió la opinión del caso Buckley v. Valeo.
Buckley v. Valeo, 424 U.S. 1 (1976)
En el 1976 un grupo de senadores, especialmente James Buckley, impugnaron la constitucionalidad de las enmiendas aprobadas en el 1974 a la FECA. En el 1976 el Tribunal Supremo federal emite una de las opiniones más largas y confusas de su historia. Como no existían muchas opiniones de financiamiento de campaña en la historia del Tribunal Supremo federal, este caso sigue siendo el punto de referencia y partida en los casos de financiamiento de campaña en el presente. La parte neurálgica de la decisión, es que el Tribunal Supremo federal hizo una distinción entre gastos de campaña y contribuciones por parte de los individuos. La mayoría del Tribunal dictaminó lo siguiente: (1) Son inconstitucionales las regulaciones que limitan los gastos de campaña por estar protegidos por la primera enmienda de la Constitución. En otras palabras, gastar dinero es igual a expresión. (2) Los candidatos pueden utilizar su dinero propio sin límites por dicho gasto estar protegido por la Primera Enmienda. (3) No es inconstitucional regular las contribuciones de los individuos en las campañas políticas porque el Estado posee un interés apremiante en impedir el quid pro quo y la corrupción.
Hubo disidentes en dicha opinión de ambos extremos. Algunos jueces esbozaron que la Primera Enmienda no era absoluta y toda la ley era válida porque existía un interés apremiante del Estado en combatir la corrupción. Otros disidentes manifestaron que la ley era inconstitucional en su totalidad porque no sólo los gastos de las campañas deben estar protegidos por la Primera Enmienda sino también las contribuciones de los individuos. Estos deberían donar sin límites por dicha acción estar protegida por la Primera Enmienda.
Este caso sólo atendió los gastos y contribuciones entre candidatos y campaña pero no atendió las expresiones de los grupos independientes en las elecciones.
El Bipartisan Campaign Reform Act (BCRA)
En el año 2002, el Congreso aprobó el Bipartisan Campaign Reform Act (BCRA). El principal objetivo de esta ley era regular los gastos de las corporaciones y grupos independientes en los famosos “issue advertisments”. La práctica de esa época era diseminar un anuncio, no catalogado como un anuncio político directamente, pero que señalaba un ”issue” no resuelto por ese político e invitaba a no votar por dicho político de manera implícita. Ese tipo de anuncio no estaba regulado. La legislación dispuso que se le prohibía a toda corporación o grupo independiente presentar un anuncio que mencionara el nombre de un candidato 30 días antes de una primaria o caucus, o 60 días antes de una elección general. Las impugnaciones en los tribunales federales no se hicieron esperar.
McConnell v. Federal Election Commission, 540 U.S. 93 (2003)
En dicho caso, la corte Rehnquist sostuvo casi en su totalidad el BCRA. En cuanto a los “issue advertisments”, la mayoría del Tribunal expresó que no todo lenguaje político era absoluto bajo la Primera Enmienda. Manifestaron que existía un interés apremiante del Congreso en delimitar los días en que tales anuncios salían al aire porque estos podrían ser utilizados para eludir la ley y fomentar la corrupción. El voto determinante en dicho caso fue la juez O’Connor. Dicha decisión fue revocada parcialmente por la corte Roberts en el caso Citizens United v. Federal Election Commission el cual reseñamos próximamente.
La corte Roberts: Federal Election Commission v. Wisconsin Right to Life, 551 U.S. 449 (2007)
Cuando la juez O’Connor renunció, el Presidente George W. Bush nombró al juez John Roberts a ocupar su lugar como juez asociado. Pero antes que el Senado confirmara a Roberts para dicha posición, el Juez Presidente Rehnquist fallece y el presidente nombra a Roberts para la posición de Juez Presidente. Es confirmado y entró en funciones en septiembre de 2005. La vacante de la juez O’Connor es llenada por el juez Samuel Alito. Esto produjo un cambio determinante en los casos de financiamiento de campaña, porque no olvidemos que el voto decisivo en el caso anterior lo había otorgado la otrora juez O’Connor.
Este fue el primer caso de financiamiento de campaña de la corte Roberts. Wisconsin Right to Life es un grupo independiente que lucha en contra de las política públicas que favorecen el aborto. Hicieron un anuncio de televisión en donde exhortaban a los constituyentes a llamar a dos senadores para que dejaran de oponerse en contra de nombramiento de jueces conservadores. Dicho anuncio se trasmitió antes de una elección y, como vimos anteriormente, era inválido por el BCRA.
La organización impugnó el estatuto expresando que violaba la Primera Enmienda. En una opinión 5-4, el Juez Presidente Roberts manifestó en la opinión mayoritaria que mientras el contenido del anuncio no manifestase de forma explícita una invitación para apoyar o no apoyar un candidato, no violaba el BCRA. Este caso creó una excepción en la ley y no revocó en su totalidad el caso McConnell v. Federal Election Commission, como algunos jueces deseaban. Por tanto, el mensaje del presente caso era válido porque sólo hacía una invitación a los constituyentes a llamar a los senadores. La pregunta que quedará en el tintero siempre será: ¿qué hubiese pasado si la juez O’Connor no se hubiese retirado?
Davis v. Federal Election Commission, 554 U.S. 724 (2008)
Este fue el segundo caso de financiamiento de campaña de la corte Roberts. Jack Davis era un exitoso empresario y había intentado en múltiples ocasiones ser elegido para un escaño en la Cámara de Representantes federal. Davis impugnó la Sección 19 del BCRA. Dicha sección, en síntesis, esbozaba que de un candidato poseer suficiente poder adquisitivo para financiar su campaña, los límites de recaudo de su contrincante aumentaban, para buscar mayor paridad económica en el proceso electoral. Davis alegó que dicha sección violaba la Primera Enmienda de la Constitución federal. El juez Alito, en la opinión mayoritaria, declaró dicha sección inconstitucional por violar la Primera Enmienda. Manifestó que la paridad de gastos en una elección no es interés gubernamental importante. Expresó que los gastos personales de un candidato en su campaña política no era un riesgo para la corrupción. El retirado juez John Paul Stevens, en su opinión disidente, indicó que el estándar para evaluar estos casos no debe ser “interés gubernamental apremiante” y debe ser “limitación razonable y legítima”.
Citizens United v. Federal Election Commission
Ahora nos toca sintetizar el caso que transformó el financiamiento de campañas políticas de manera drástica y considerable. Citizens United es un grupo independiente sin fines de lucro de ideología conservadora. Entre sus gestiones como organización, estaba la producción de documentales políticos para favorecer a candidatos afines con sus creencias. En el año 2008, Citizens United produjo un documental llamado Hillary: The Movie. Dicho documental tenía el objetivo de desalentar el apoyo de los votantes hacia Hillary Clinton en sus aspiraciones políticas. El documental se diseminó 30 días antes de una primaria electoral. Dicha acción estaba proscrita por la Sección 203 del BCRA, que impedía la publicación de comunicación política por parte de corporaciones y uniones 30 días antes de una primaria electoral o 60 días antes de una elección general. Citizens United impugnó dicha sección del estatuto en las cortes federales.
La corporación sin fines de lucro Citizens United contrató a Ted Olson como su representante legal. Dicho abogado fue el representante legal del presidente Bush en el famoso caso Bush v. Gore. Es importante destacar que Olson no le solicitó al Tribunal Supremo federal que declarase inconstitucional la Sección 203 del aludido estatuto. Lo que solicitó Olson fue que la corte indicara que las corporaciones sin fines de lucro como Citizens United estaban excluidas de dicho estatuto y reglamentación. Pero la mayoría de jueces conservadores tenían una interpretación distinta de la sección, en especial el juez Kennedy. Luego de un proceso accidentado internamente en al corte, dos vistas orales y cambio de procurador general, siendo el último Elena Kagan, la corte emitió su opinión el 21 de enero de 2010.
Dicha opinión obtuvo un alcance más amplio de lo solicitado por Ted Olson, y declaró inconstitucional la Sección 203 del BCRA. El juez Kennedy, en su opinión por la mayoría, manifestó que dicha reglamentación violaba la libertad de expresión protegida en la Primera Enmienda de la Constitución federal. El fundamento principal de la corte fue que le extendió el tratamiento de derechos fundamentales a las corporaciones por ser éstas consideradas personas. El juez Kennedy indicó que el Estado no pudo sobrepasar el escrutinio estricto al no probar un potencial escenario de corrupción ante la expresión política de dichas corporaciones y uniones. El Tribunal no encontró inconstitucional el aumentar la captación de información de los donantes por parte del congreso. El juez Thomas en su opinión concurrente, se opone a ello, esbozando que la privacidad es un componente de la Primera Enmienda en el contexto de expresión política.
El efecto de dicha decisión fue simple: ahora las corporaciones con fines de lucro o sin fines de lucro y uniones pueden gastar dinero de manera ilimitada para alentar o desalentar a un político o grupos de candidatos políticos, siempre y cuando no coordinen de manera directa con dicho candidato. Todavía sigue siendo ilegal que las corporaciones y uniones aporten de manera directa a un candidato político federal. Esto puede ser una de las posibles impugnaciones que pueden llegar al Tribunal Supremo federal bajo el fundamento de la Primera Enmienda en los próximos términos de la corte. La aprobación de una enmienda constitucional podría eliminar dicha posibilidad.
El juez Stevens, en la opinión disidente más extensa de su carrera, se opuso enérgicamente al resultado de la mayoría. En síntesis, indicó que el Estado posee un interés apremiante cuando intenta evitar la corrupción y desea disminuir la influencia excesiva de un grupo particular en las elecciones. La expresión política no es absoluta. También manifestó que los empleados de las corporaciones y uniones poseen otras alternativas menos onerosas como los comités de acción política (PAC, por sus siglas en inglés). También dicha alternativa está disponible para los miembros de la junta de una corporación. El juez Stevens fue enfático en esbozar que las corporaciones no son acreedoras de derechos fundamentales como las personas naturales.
McCutcheon v. Federal Election Commission (2014)
Este fue el último caso que la Corte Roberts ha resuelto sobre el financiamiento de campañas políticas. El BCRA imponía un límite de donaciones agregadas en un ciclo del Congreso. Una persona no podía donar en dicho ciclo más de $46,200 entre candidatos, $70,800 para partidos nacionales y un límite agregado de $117,000.00 entre los dos. El donante, si desea darle dinero directamente a múltiples candidatos, tiene que distribuir un máximo de $2,600 por cada candidato y que no sobrepase los topes antes mencionados.
El empresario McCutcheon quería distribuir más dinero de lo permitido por ley entre varios candidatos. Así que impugnó la sección de dicha ley. El 2 de abril de 2014, el Tribunal Supremo federal, en una decisión 5-4, declaró inconstitucional dicho límite agregado por violar la primera enmienda de la constitución. En su opinión, el juez John Roberts fue consistente con el razonamiento vertido en los casos previos: el Estado no demostró un interés apremiante con dicha regulación porque no demostró que la inexistencia del tope agregado propicia la corrupción electoral.
Dicho caso no entró en los méritos del límite de $2,600.00 por candidato. Así que dicho límite individual puede ser una próxima impugnación y el Tribunal Supremo federal podría estar atendiendo dicha controversia en los próximos términos de la corte.
Efecto para las jurisdicciones estatales y Puerto Rico
Para ilustrar el efecto en las jurisdicciones estatales del razonamiento jurídico predominante en el Supremo federal, es importante examinar el cuarto caso resuelto por la corte Roberts sobre financiamiento de campañas políticas.
En Arizona Free Enterprise Club’s Freedom Club PAC v. Bennett (2011), el Tribunal Supremo federal declaró inconstitucional una ley del estado de Arizona por violar la Primera Enmienda de la Constitución federal. Dicho estatuto les aumentaba los fondos electorales a los candidatos que se acogían al fondo público electoral si su adversario financiaba su candidatura con fondos privados y donaciones independientes provenientes de corporaciones y grupos de interés. Uno de esos grupos independientes impugnó el estatuto.
La corte Roberts, en una decisión 5-4, manifestó que el estado de Arizona no demostró un interés apremiante para dichos fondos de pareo y que indirectamente imponía un obstáculo a los candidatos que financiaban sus campañas con dinero propio o grupos independientes. Esto afectaba su derecho a la libertad de expresión. No olvidemos que la corte Roberts ha sido consistente en que la paridad en fondos electorales no es un interés apremiante por parte del Estado para regular la expresión política cobijada por la Primera Enmienda.
Este caso abrió una puerta para que donantes, corporaciones y grupos de interés impugnen las leyes electorales de los estados por violar la Primera Enmienda de la Constitución federal.
Esto nos plantea las siguientes interrogantes:
(1) ¿Veremos impugnaciones en el foro federal de leyes electorales de los estados que imponen límites agregados en las donaciones, límites de donaciones individuales, prohibiciones de donaciones directas por parte de corporaciones y uniones a candidatos?
(2) ¿Estamos rumbo a la casi inconstitucionalidad total, sección por sección, del Bipartisan Campaign Reform Act y lo único que podrá hacer el Congreso será requerir información de donantes en materia de financiamiento de campaña?
(3) ¿Vamos caminos a la derogación de la Federal Election Commission por vía judicial?
(4) ¿El Congreso podrá aprobar una enmienda constitucional para revocar el precedente judicial de Citizens United v. Federal Election Commission (2010) ante el escenario político actual?
(5) ¿Cambiará la composición de la corte en el próximo término presidencial y se revocarán varios casos de financiamiento electoral por el propio Tribunal Supremo federal?
No dudo que estaremos observando pleitos de esa naturaleza en los próximos términos del Tribunal Supremo federal. Creo que observaremos una corte conservadora, irónicamente, utilizando el debido proceso de ley sustantivo para expandir el alcance de la primera enmienda en las leyes estatales. Muy parecido a los casos de la segunda enmienda como en McDonald v. Chicago, (2010).