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Título II de PROMESA (2a parte): Cumplimiento con los planes fiscales y presupuestos

por la Lcda. Yasmín Colón Colón, C.P.A., M.B.A., J.D. y el Lcdo. Rolando Emmanuelli Jiménez, J.D., LL.M.*

El Título II de PROMESA (2a parte): Cumplimiento con los planes fiscales y presupuestosSegún discutimos en el artículo anterior, conforme las Secciones 201 y 202 del Título II de PROMESA, tan pronto como pueda ponerse en práctica, y una vez nombrados todos los miembros de la Junta de Control y su presidente, en el año fiscal en el que se estableció la Junta —que para Puerto Rico es el 2016-2017— y para cada año fiscal subsiguiente en que esta esté operando, la Junta notificará al Gobernador un itinerario para los procesos de desarrollo, sumisión, aprobación y certificación de los planes fiscales y de los presupuestos. Esta notificación de la preparación puede ser, tanto para el presupuesto general del territorio, como para una instrumentalidad. Cada una de estas secciones establecía los requisitos que el plan fiscal o los presupuestos debían cumplir para que la Junta de Supervisión, en su entera discreción, certifique su aprobación.

Recordemos que el propósito principal de la aprobación de PROMESA es que el territorio logre responsabilidad fiscal y acceso a los mercados de capital. Por ende, tanto el plan fiscal, como los presupuestos deben proveer los métodos para asegurar el cumplimiento con este propósito. Igualmente, los resultados reales de los ingresos, gastos y flujos de efectivo del territorio o instrumentalidad territorial abarcada deben ser consistentes con el plan fiscal y los presupuestos aprobados. Para asegurar este cumplimiento, las secciones 203 y 204 del Título II establecen, respectivamente, cuál será el efecto de un hallazgo de no cumplimiento con el presupuesto aprobado y la revisión de las actividades del gobierno territorial para asegurar el cumplimiento con el plan fiscal.

Primeramente, la sección 203 dispone que, en un término no mayor de 15 días desde el último día de cada trimestre de un año fiscal (comenzando en el año fiscal que determine la Junta), el Gobernador deberá someter a la Junta un informe que compare los ingresos (en efectivo), gastos (desembolsos) y flujos de efectivo reales del territorio para el trimestre anterior, con aquellos presupuestados para ese mismo trimestre, y cualquier otra información requerida por la Junta, incluyendo un estado de situación individual de cada instrumentalidad territorial abarcada.

De la Junta determinar a base de estos informes, o de otra información obtenida, que los ingresos, gastos y flujos de efectivo reales del territorio no son consistentes con los presupuestados, tendrá la facultad de requerirle al gobierno que le provea la información adicional que la Junta entienda necesaria para explicar la incongruencia. De la Junta entender que la información adicional no provee una explicación razonable para la diferencia, le recomendará al gobierno corregirla e implantar acciones correctivas. La Junta determinará las fechas límites para que el gobierno territorial cumpla con estos requisitos.

En el caso de que el gobierno territorial no provea la información solicitada por la Junta para explicar la incongruencia o no lleve a cabo las acciones correctivas en el tiempo establecido, la Junta certificará la falta de cumplimiento con el presupuesto, describiendo la naturaleza y cantidad de la diferencia. Por su parte, si la Junta entiende que el gobierno territorial ha comenzado a tomar medidas suficientes para corregir la discrepancia, certificará la corrección.

Una facultad importante que le confiere la Ley a la Junta de Supervisión es la de realizar las reducciones que entienda apropiadas en los gastos del territorio o de la instrumentalidad abarcada con el propósito de asegurar que los ingresos y gastos reales se ajusten a los presupuestados. Esta facultad se extiende a cualquier gasto presupuestado que no esté relacionado al pago de la deuda. Esta facultad es aplicable no sólo a los años fiscales para los cuales haya un presupuesto certificado por la Junta, sino también aquel año fiscal en el cual la Junta sea establecida. Es decir, en el caso de Puerto Rico, una vez constituida la Junta en septiembre de 2016, tiene la facultad de ajustar los gastos para el año fiscal en curso. En el caso de las instrumentalidades territoriales abarcadas, la Junta tiene, además, la facultad de emitir una orden de congelación automática de contratación de empleados y prohibirles suscribir contratos o realizar transacciones financieras, a menos que dichos contratos o transacciones hayan sido aprobados previamente por la Junta. Las medidas establecidas por la Junta bajo esta facultad permanecerán en vigor hasta tanto determine que el territorio o instrumentalidad ha comenzado a tomar las medidas apropiadas para reducir los gastos o aumentar los ingresos, que aseguraren el cumplimiento con el presupuesto correspondiente.

Por su parte, la sección 204 establece que, en cualquier año fiscal en que la Junta esté operando, y en un término no mayor de 7 días desde que el gobierno territorial apruebe cualquier ley, esta deberá someterse ante la Junta. Con cada ley deberá incluir un estimado del impacto, si alguno, que la ley tendrá en los ingresos y gastos del gobierno, una certificación de que no es incongruente significativamente con el plan fiscal o una certificación de que la ley es significativamente incongruente con el plan fiscal para ese año fiscal, con sus razones para llegar a esta conclusión. Este estimado o estas certificaciones deberán ser preparados por una entidad del gobierno territorial con pericia en presupuestos y administración financiera.

En caso de no cumplirse con el requisito de someter el estimado o las certificaciones o que la certificación indique que la ley es sustancialmente incongruente con el plan fiscal, la Junta enviará una notificación al gobierno territorial. Mediante esta notificación, la Junta le requerirá al gobierno someter el estimado o las certificaciones. En caso de una certificación de incongruencia con el plan fiscal, podrá ordenar que el gobierno la corrija o elimine, o provea una explicación que la Junta estime razonable y apropiada. Si el gobierno territorial no cumple con la orden emitida, la Junta podrá llevar a cabo todo acto que estime necesario (y que sea cónsono con la Ley) para asegurar que la aprobación o aplicación de la ley no afecte el cumplimiento con el plan fiscal. Esto incluye evitar la ejecución o aplicación de la ley.

La sección 204 dispone, además, que la Junta trabajará en conjunto con la Oficina del Contralor para promover el cumplimiento con las leyes que requieren el registro de todos los contratos suscritos (y sus enmiendas) por el gobierno territorial y sus instrumentalidades, y someter una copia a la Oficina del Contralor. Le provee la facultad para establecer políticas requiriendo la aprobación de la Junta de ciertos contratos, previo al gobierno territorial suscribirlos. Esta facultad se extiende, en igual manera, a toda regla, regulación u orden ejecutiva propuesta para ser emitida por el Gobernador (o jefe de agencia o departamento del gobierno).

En caso de que el Gobernador o la Legislatura se propongan reasignar los fondos de una partida del presupuesto certificado a otra partida o propósito, deberán solicitar autorización de la Junta.

Esto cumple la intención del Congreso de asegurar que lo contratos suscritos por el gobierno o instrumentalidad promueven competitividad en el mercado y no contravengan el plan fiscal aprobado. Las políticas deberán promover el que el proceso de contratación del gobierno territorial sea uno más efectivo, aumentar la confianza del pueblo en el proceso de contratación, hacer un uso apropiado de los recursos y tiempo de la Junta, convertir el gobierno territorial en un facilitador y no un competidor de la empresa privada y evitar la creación de obstáculos burocráticos en el proceso de contratación.

La sección 204 prohíbe que, durante el periodo desde la aprobación de la ley, hasta el nombramiento de los miembros de la Junta —septiembre de 2016 para Puerto Rico—, el gobierno territorial abarcado apruebe ninguna ley que permita la transferencia de fondos o activos fuera del curso ordinario de los negocios o que sea contraria a la constitución o leyes del territorio. Cualquier acción ejecutiva o legislativa autorizando el movimiento de fondos o activos durante este periodo podrá estar sujeta a revisión y anulación por parte de la Junta. Esto podría afectar particularmente las que se lleven a cabo a base de las disposiciones de la Ley 21 del 6 de abril de 2016 que establece la Ley de Moratoria de Emergencia y Rehabilitación Financiera de Puerto Rico, pues autoriza al Gobernador a tomar acciones extraordinarias de manejo de fondos públicos para sostener servicios esenciales, desviándolos del pago de la deuda pública.

Una vez constituida la Junta, igualmente podrá revisar y —en su sola discreción— anular cualquier ley que haya sido aprobada en Puerto Rico desde el 4 de mayo de 2016, que altere las prioridades pre-existentes de los acreedores en una manera fuera del curso ordinario de los negocios o que sea contraria a las leyes del territorio. En este caso, anulará aquellas disposiciones que alteren el orden de prioridades de los acreedores. Esta disposición tiene impacto directo en la Ley 40 del 5 de mayo de 2016, que enmienda la Ley de Moratoria antes mencionada a los fines de manejar la insolvencia y sindicatura del Banco Gubernamental de Fomento. Es decir, que cualquier disposición de la Ley o acción amparada en ella, que afecte los pagos a los acreedores, podría ser anulada por la Junta.

La Junta no podrá impedir que el gobierno territorial actúe en cumplimiento con alguna orden emitida o acuerdo con agencia federal, en relación a programas federales como implementar programas autorizados o delegados federalmente, implementar leyes territoriales que sean consistentes con un plan fiscal certificado que ejecuten requerimientos o estándares federales o preserven y mantengan activos de transportación pública financiados federalmente.

En el próximo artículo discutiremos la facultad de la Junta de someter recomendaciones en torno a la estabilidad financiera y responsabilidad administrativa de Puerto Rico.

* Socios del Bufete Emmanuelli, C.S.P., estudio de abogados y notaría ubicado en Ponce, Puerto Rico.

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