La representante María M. Charbonier Laureano radicó el Proyecto de la Cámara 640 para crear una nueva ley que se conocerá como la Ley para las Iglesias-Escuela. El proyecto derogaría la Ley 82-1995 (Ley de Iglesias Escuelas) para definir la naturaleza y alcance de las iglesias-escuela y para autorizar al Consejo de Educación de Puerto Rico a emitir las certificaciones correspondientes sin licenciamiento, entre otros.
Exposición de motivos de la medida:
La Primera Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos le garantiza a toda persona el derecho de ejercer libremente su religión sin que sea obstaculizado, restringido o coartado por el estado. Cónsono con dicho principio de estirpe constitucional, la Constitución de Puerto Rico, en su sección 3 del Artículo II, impide que el Estado establezca una religión o prohíba el libre ejercicio de la misma.
El Tribunal Supremo de los Estados Unidos determinó en Employment Division v. Smith, 494 U.S. 872 (1990), que el Congreso podía afectar el libre ejercicio de la religión a través de leyes neutrales o de aplicación uniforme, a menos que una ley fuera una carga substancial al ejercicio de derechos fundamentales “híbridos” como podía ser el derecho a la libertad religiosa unido al derecho fundamental de los padres de educar a sus hijos conforme a sus valores; en ese caso se aplicaría el escrutinio estricto.
Como repuesta a dicha norma judicial, el Congreso de los Estados Unidos aprobó el “Religious Freedom Restoration Act” (en adelante RFRA, 42 U.S.C. sec. 2000bb-4) para impedir que el gobierno pudiera afectar, de modo sustancial, el ejercicio de libertad de religiosa a través de leyes neutrales o de aplicación uniforme. El Congreso pretendió extender esta protección a los estados de la unión, sin embargo el Tribunal Supremo declaró inconstitucional dicha actuación congresional en City of Boerne v. Flores, 521 U.S. 507 (1997). Ahora bien, el Congreso aprobó una enmienda al RFRA en el año 2000 mediante la ley pública 106-274 que incluyó a Puerto Rico bajo la protección de dicho precepto federal. De esa manera se restableció un escrutinio estricto a la hora de analizar la legitimidad legal de una ley que pueda afectar sustancialmente el ejercicio de la libertad religiosa. En junio de 2016, la legislatura local, a través de una resolución concurrente, la Resolución 66, afirma que en Puerto Rico aplica el RFRA:
«Conforme con el Religious Freedom Restoration Act, el cual aplica en Puerto Rico, se expresa que el Gobierno no aprobará ley alguna que sea una carga substancial al ejercicio de la libertad religiosa de una persona, incluso si la carga resulta de una ley de aplicación general, salvo si demuestra que la aplicación de la carga a la persona es en cumplimiento de un interés gubernamental apremiante; y es el medio menos restrictivo de promover ese interés gubernamental apremiante”. (Subrayado nuestro)
Por otro lado, la Constitución del Gobierno de Puerto Rico tiene tres clausulas religiosas que intentan recoger los principios que guían las constitución de los Estados Unidos. Por eso por un lado garantiza el derecho a la libertad de religión, y por otro especifica que no se aprobará ley alguna relativa al establecimiento de cualquier religión, ni se prohibirá el libre ejercicio del culto religioso, añadiendo una cláusula de completa separación de Iglesia y estado, que debe ser interpretada en el sentido que ambas entidades tienen un ámbito de autonomía jurisdiccional que debe ser respetada tanto por las autoridades públicas como las privadas.
Por eso la educación pública en Puerto Rico, al ser brindada por el Estado, tiene que ser una educación no sectaria, no pudiendo discriminar contra ningún estudiante o maestro por el hecho de pertenecer a un grupo religioso en particular. El Estado no puede promover, ni financiar de forma alguna ninguna religión según los principios que se desprenden de la doctrina de separación de Iglesia y Estado. Sin embargo, la constitución de Puerto Rico en su art. II sección 5 reconoce el ámbito de la educación privada como parte de la oferta educativa en nuestro país, a la que la explicación autorizada de la Constituyente afirmó que su existencia no solo era legitima sino equivalente a la obligación de asistir a la escuela pública (Diario de Sesiones, TOMO 4, p. 2528)
En ese contexto constitucional surgen las llamadas iglesias-escuela que brindan un acceso al proceso de enseñanza-aprendizaje para promover sociedades democráticas y pluralistas como la nuestra. Ellas son una alternativa en métodos, enfoque, valores y programación académica, a las que se ofrecen en el sistema de educación pública o privada licenciada.
Después de una serie de incidentes históricos a finales de la década del ’80 y principios del 90 del siglo XX, la legislatura local reconoció la legitimidad social de las llamadas iglesias-escuela a través de la Ley 82-1995, que autorizó en Puerto Rico la operación de las mismas como de las “instituciones educativas no tradicionales”, sin ser licenciadas por el Consejo. Esta ley reconoció el derecho constitucional de las iglesias cuyas creencias religiosas y ofrecimientos académicos son inseparables. Dicho reconocimiento ha probado ser positivo y efectivo dado que los estudiantes egresados de dichas instituciones han obtenido en muchas ocasiones los resultados más altos en la prueba del “College Board”. Su crecimiento como alternativa educativa no está en disputa, pues en el año 2017, veintidós años después de la aprobación de la ley existían al menos cien iglesias-escuela.
La ley 82-1995, contiene los requisitos menos onerosos que puede implementar el Estado, salvaguardando sus intereses, sin violentar la separación de iglesia estado, además se logró encontrar, en ese momento histórico, el acomodo razonable para la libertad religiosa. La vigencia de la Ley 82-1995 así como sus principios especiales y particulares, permanecieron inalterados y respetados, tanto en la aprobación de la Ley 148 -1999 como en el Plan de Reorganización 1-2010, según enmendado.
El Consejo de Educación de Puerto Rico fue consistente en sus reglamentos desde la aprobación de la Ley 82-1995 al reconocer a las iglesias-escuela como instituciones no licenciables, sobre las cuales ejercía su autoridad para certificar, limitada e incidentalmente, la radicación y validez de permisos agenciales y otros requisitos administrativos. Tanto así que bajo el Plan de Reorganización 1-2010, el Consejo aprobó los reglamentos número 8310 y 8308 del 20 de diciembre de 2012, los cuales reconocían la vigencia de la ley 82.
Desde 1995, a través de la Ley 82, las ramas ejecutiva y legislativa del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, han reconocido que las iglesias-escuela están exentas de la licencia expedida por el Consejo. En cuanto a la rama legislativa véanse los proyectos P. de la C. 2073 de 24 de septiembre de 2009 y P. de la C. 2846 del 1 de septiembre de 2010 que no prosperaron en la legislatura; ambos reconocían la vigencia de la Ley 82 ya que proponían la derogación de la misma.
No obstante en los pasados dos años surgió una controversia jurídica de gran alcance público que amenazó la existencia y continuidad de las iglesias-escuela. En efecto, el Secretario de Justicia mediante una opinión, 14-35 B, solicitada por el Consejo, determinó que la Ley 82 había sido derogada tácitamente por la Ley 148 de 1999. Además indicó que las iglesias-escuela no estaban excluidas del requisito de licenciamiento. En dicha opinión no evalúo el aspecto constitucional, ni la aplicabilidad a Puerto Rico del RFRA. Por motivo de dicha Opinión el Consejo derogó el reglamento 8308 vigente y procedió a requerirles a las iglesias-escuela, bajo amenaza de consecuencias jurídicas, que iniciaran el proceso de licenciamiento, pues no podían continuar operando sin licencia.
Dicha acción provocó cuatro pleitos judiciales. Dos en el Tribunal Apelativo y dos en el Tribunal de Instancia. De 100 iglesias-escuela 50 de ellas presentaron recursos legales. El Tribunal Apelativo en los dos casos que atendió determinó que en cuanto al ámbito procesal el Consejo había cumplido con la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 3LPRA sec. 2121. Se intimó a las partes apelantes a que si tenían planteamientos sustantivos procedieran a presentar sus respectivas acciones en los tribunales. En cuanto al tribunal de instancia se ventiló el caso Colegio Bautista de Levittown v. Consejo 2015-00686.
En cuanto a los casos en el apelativo, el Consejo acudió en solicitud de certiorari al Tribunal Supremo de Puerto Rico y solicitó un recurso de Certificación. El recurso de certiorari no fue concedido, por lo que el caso en el tribunal de instancia, que estuvo paralizado por dichos recursos, pudo continuar. En medio de controversia judicial la asamblea legislativa se expresó, aprobando la Resolución Concurrente 66, en la cual ratificó que el Consejo no podía licenciar las iglesias-escuela. Ante dicha aprobación el Consejo solicitó la desestimación del mismo por academicidad. A pesar de la oposición de los demandantes el tribunal determinó que a raíz de la Resolución 66, el caso resultaba académico y procedió a declarar con lugar la solicitud del Consejo. Luego de varios incidentes procesales, el tribunal emitió sentencia enmendada el 17 de noviembre de 2016. En la misma, entre otras cosas, y sin ser exhaustivos, mantuvo el estado de derecho vigente en cuanto a que el Consejo no puede licenciar las iglesias-escuela; la capacidad de estas de emitir notas, grados, diplomas y certificados (algo que siempre han hecho) y un registro por parte del Consejo donde emitan una certificación reconociendo la existencia jurídica de las mismas. El tribunal validó su determinación reconociendo su derecho constitucional puertorriqueño y la aplicación del RFRA.
Todo este debate jurídico constitucional que provocó la intervención de la pasada asamblea legislativa, nos ha permitido identificar la necesidad y conveniencia de derogar la Ley 82-1995, la cual establece y define los contornos constitucionales de las iglesias-escuela. Esta ley fue una enmienda a la Ley 68-1990 y a la Ley 49-1988 sobre el Departamento de Educación. Es nuestro propósito aprobar una nueva legislación que se atempere a los recientes desarrollos jurídicos, reconociendo el desarrollo de las iglesias-escuela, sobretodo en los ámbitos social, moral, económico y educativo. La génesis de toda esta controversia contra las iglesias-escuela fue consecuencia de una opinión del Secretario de Justicia emitida a solicitud del Consejo. No obstante esta controversia puso de manifiesto que la ley 82-1995 no solo protegía la libertad religiosa, sino que protege el derecho fundamental de los padres de criar y relacionarse con sus hijos, conforme a la Constitución.
Ese Iter Juridico de las iglesias-escuela, que hemos presentado anteriormente, puede ser resumido en varios puntos que nos expresan el alcance del concepto de iglesia escuela: 1) el derecho fundamental de los padres a educar los hijos conforme a sus valores y principios; 2) El alcance de la separación de la iglesia y estado y la libertad religiosa; y 3) el derecho de asociación, en su vertiente de no asociación Cf. Thomas Rivera Schatz v. Colegio de Abogados, 2014 TSPR 122.
Tenemos que afirmar, primeramente, que tanto en Puerto Rico como en la jurisdicción federal, las decisiones sobre la educación, el crecimiento y la protección de los padres sobre los hijos gozan de la más alta protección constitucional.
El Tribunal Supremo de los Estados Unidos ha afirmado que el derecho a educar a los hijos conforme a sus principios y valores es un derecho fundamental, incluso, el más antiguos de los derechos libertarios fundamentales reconocidos: “The liberty interest at issue in this case–the interest of parents in the care, custody, and control of their children–is perhaps the oldest of the fundamental liberty interests recognized by this Court”. Troxel et vir v. Grenville 530 U.S. 57, 65 (2000), y más adelante resumiendo los casos aplicables concluye que es un derecho fundamental:
«In subsequent cases also, we have recognized the fundamental right of parents to make decisions concerning the care, custody, and control of their children. See, e.g., Stanley v. Illinois, 405 U.S. 645, 651, 92 S.Ct. 1208, 31 L.Ed.2d 551 (1972) («It is plain that the interest of a parent in the companionship, care, custody, and management of his or her children ‘come[s] to this Court with a momentum for respect lacking when appeal is made to liberties which derive merely from shifting economic arrangements'» (citation omitted)); Wisconsin v. Yoder, 406 U.S. 205, 232, 92 S.Ct. 1526, 32 L.Ed.2d 15 (1972) («The history and culture of Western civilization reflect a strong tradition of parental concern for the nurture and upbringing of their children. This primary role of the parents in the upbringing of their children is now established beyond debate as an enduring American tradition»); Quilloin v. Walcott, 434 U.S. 246, 255, 98 S.Ct. 549, 54 L.Ed.2d 511 (1978) («We have recognized on numerous occasions that the relationship between parent and child is constitutionally protected»); Parham v. J. R., 442 U.S. 584, 602, 99 S.Ct. 2493, 61 L.Ed.2d 101 (1979) ( «Our jurisprudence historically has reflected Western civilization concepts of the family as a unit with broad parental authority over minor children. Our cases have consistently followed that course»); Santosky v. Kramer, 455 U.S. 745, 753, 102 S.Ct. 1388, 71 L.Ed.2d 599 (1982) (discussing «[t]he fundamental liberty interest of natural parents in the care, custody, and management of their child»); Glucksberg, supra, at 720, 117 S.Ct. 2258 («In a long line of cases, we have held that, in addition to the specific freedoms protected by the Bill of Rights, the ‘liberty’ specially protected by the Due Process Clause includes the righ … to direct the education and upbringing of one’s children» (citing Meyer and Pierce)). In light of this extensive precedent, it cannot now be doubted that the Due Process Clause of the Fourteenth Amendment protects the fundamental right of parents to make decisions concerning the care, custody, and control of their children.» Id. 66 (Subrayado nuestro)
Este derecho fundamental, de tan alto interés, ha sido reconocido como más precioso que cualquier derecho propietario:
«A natural parent’s desire for and right to ‘the companionship, care, custody and management of his or her children’ is an interest far more precious than any property right» Santosky v. Kramer, 445 US 745,759 (1982).
Cuando el estado interviene sustancialmente contra ese derecho fundamental en su vertiente educativa, tiene que demostrar un interés apremiante y que no existe un medio menos oneroso. Y no cabe argumentar que el estado estaría actuando en pro “del mejor bienestar del niño” ya que con respecto a los padres y sus decisiones ese no es el estándar de discernimiento judicial, como lo afirma el mismo Tribunal Supremo:
“The best interests of the child,» a venerable phrase familiar from divorce proceedings, is a proper and feasible criterion for making the decision as to which of two parents will be accorded custody. But it is not traditionally the sole criterion-much less the sole constitutional criterion-for other, less narrowly channeled judgments involving children, where their interests conflict in varying degrees with the interests of others. «The best interests of the child» is not the legal standard that governs parents’ or guardians’ exercise of their custody: So long as certain minimum requirements of child care are met, the interests of the child may be subordinated to the interests of other children, or indeed even to the interests of the parents or guardians themselves. Reno v. Flores 507 U. S. 292 303-304 (1993) (subrayado nuestro)
Solo el estado podría entrar a ejercer el llamado parens patriae cuando demuestre, con evidencia clara y convincente, que los padres carecen de capacidad para cumplir su responsabilidad.
«Any parens patriae interest in terminating the natural parents’ rights arises only at the dispositional phase, after the parents have been found unfit.» Santosky v. Kramer, 455 U.S. 745 (1982) [Footnote 17]
En el caso de Puerto Rico este derecho constitucional conocido como patria potestad se enmarca en los derechos a la intimidad y dignidad de todo ser humano, Art. II, Sec. 8 Const. E.L.A. Tomo I, Rexach v. Ramírez, 162 D.P.R. 130,143-144, 146 (2004); García Santiago v. Acosta, 104 D.P.R. 321, 324, (1975). También, se garantiza mediante decimocuarta enmienda de la constitución federal la cual establece que ninguna persona será privada de su vida, libertad o propiedad sin el debido proceso de ley en su aspecto sustantivo.
La patria potestad, que solo gozan los padres, ha sido definida como el conjunto de derechos y deberes que les corresponden sobre la persona y el patrimonio de cada uno de sus hijos no emancipados como medio de realizar la función natural que les incumbe de proteger y educar a la prole. Cf. Rodríguez v. E.L.A. 122 D.P.R. 832,836 (1988). Es un derecho de naturaleza personal y familiar de contenido afectivo. Mediante su ejercicio, se busca favorecer y facilitar las más amplias relaciones humanas entre familiares, teniendo en cuenta el bienestar del menor. Este derecho es de tal envergadura que, aunque los tribunales pueden intervenir, no pueden prohibir las relaciones totalmente, salvo en la existencia de causas muy graves. De hecho la resolución 66 recoge este derecho fundamental:
«Se reafirma la existencia del balance constitucional entre la libertad religiosa y el derecho de los padres a educar a sus hijos conforme a sus principios y valores religiosos; define y reconoce las iglesias-escuelas como aquellas iglesias para las cuales sus prácticas religiosas incluyen ofrecimientos académicos y religiosos, de manera tal, que ambas actividades son inseparables, conservando así la fe y creencias como elemento fundamental en el sistema de enseñanza, percibiendo que el aula es una extensión y espacio de adoración familiar y del ministerio de la iglesia».
Como vemos claramente ese derecho constitucional de los padres a educar a los hijos conforme a sus valores, fundamenta la decisión de enviar a sus hijos a ser educados en las iglesias-escuela y exige el respeto del estado sobre esa decisión que está en el ámbito de su responsabilidad. La función del estado con respecto a esa relación de rango constitucional de los padres con sus hijos es subsidiaria y no sustitutiva.
En cuanto al aspecto constitucional de la separación de iglesia y estado, se determinó en Lemon v. Kurtzman 403 US 602 (1971) una separación absoluta es imposible; es inevitable alguna relación entre el gobierno y las organizaciones religiosas:
«Our prior holdings do not call for total separation between church and state; total separation is not possible in an absolute sense. Some relationship between government and religious organizations is inevitable…. Fire inspections, building and zoning regulations and state requirements under compulsory school-attendance laws are examples of necessary and permissible contacts. Indeed, under the statutory exemption before us in Waltz, the State had a continuing burden to ascertain that the exempt property was in fact being used for religious worship. Judicial caveats against entanglement must recognize that the line of separation, far from being a “wall” is a blurred, indistinct, and variable barrier depending on all the circumstances of a particular relationship.»
El Tribunal Supremo de Puerto Rico también se expresó recientemente sobre este asunto en Obispo de la Iglesia Católica de Puerto Rico – Diócesis de Arecibo v. Secretario de Justicia, 2014 TSPR 86:
«Por otra parte, somos conscientes de que no puede existir una ausencia absoluta de contacto entre la iglesia y el Estado, pues la complejidad de los asuntos del diario vivir inevitablemente provocan una especie de interrelación». Town of Greece v. Galloway 572 US ___ (2014), 5 de mayo de 2014; Waltz v. Tax Commission of City of New York, 397 US 664 (1970). Id. 23
Tomando en consideración esa interrelación existente entre el estado y la iglesia, nuestro más alto foro ha adoptado los siguientes criterios que estableció el Tribunal Supremo de los Estados Unidos para determinar cuándo el estado prevalecerá frente a un reclamo bajo la cláusula de establecimiento: (1) que la actuación estatal persiga un propósito secular; (2) que no promueva o prohíba la religión; y (3) que no constituya una intromisión excesiva en asuntos religiosos. Asoc. Academias Cristianas v. E.L.A. 135 DPR 150; Meck v. Pittenger, 421 US 349, 358 (1975); Committee for Public Education v. Regan, 444 US 646, 653 (1980); Lemon v Kurtzman, 403 US 602, 612-613 (1971). En otras palabras la legislación que apruebe el Estado debe cumplir con un propósito secular; su efecto principal o primario debe ser uno que ni adelante y/o inhiba un propósito religioso; ni que resulte “an excessive government entanglement with religion” Waltz, 674 (supra).
En cuanto a las iglesias-escuela, este balance constitucional fue establecido mediante la Ley 82-1995. En la misma claramente se reafirmó el principio de separación de iglesia y estado, al mantener que el Consejo no podía licenciarlas. Ese principio fue ratificado y claramente expresado por la pasada asamblea legislativa mediante la Resolución Concurrente 66;
«Sección 2.-Se reafirma el principio que las iglesias-escuelas no serán licenciadas por el Consejo de Educación de Puerto Rico […]»
Por último, para entender plenamente el significado constitucional de las Iglesias- escuela esta asamblea legislativa cuenta con el beneficio de un desarrollo reciente en el derecho constitucional. Cf. Thomas Rivera Schatz v. Colegio de Abogados (supra). En el mismo se impugnó la constitucionalidad de la ley 109 de 2014 en cuanto exigía la colegiación compulsoria de los abogados con el Colegio de Abogados de Puerto Rico. Este caso establece que el derecho de asociación es un principio fundamental de la libertad humana, inherente a la democracia, siendo uno de los más importantes. Bien poco significarían las libertades de consciencia, expresión y acción, si los individuos no pudieran asociarse para disfrutarla. Poco serviría la libertad de asociación si te obligaran a asociarte a alguien con quien no se desea. Obviamente ese es el caso de las iglesias-escuela: un grupo de personas que se asocian libremente conforme a sus creencias religiosas, principios de fe y conciencia para participar de experiencias espirituales en conjunto, de modo que extienden dicha experiencia a la educación de sus hijos. Conforme a Rivera Schatz (supra), “[c]uando con su proceder el Estado menoscaba un derecho fundamental este tiene que articular la existencia de un interés apremiante que justifique la necesidad de su actuación”.
La decisión de los padres de enviar a sus hijos a las iglesias-escuela no solo están basadas en cuestiones de naturaleza académica, sino sobre todo en cuestiones de fe; ya que los padres eligen que sus hijos sean educados en esas instituciones educativas debido a que las iglesias prolongan en el aula académica los mismo principios y valores de su credo religioso. Todo eso es libertad de asociación vista de manera positiva. Pero también podríamos afirmar que los padres que envían sus hijos a las iglesias-escuela se niegan a que sus hijos sean educados en instituciones licenciadas por el estado. De esta forma ellos también ejercen el derecho a la libertad de no asociación. Es revelador para esta asamblea legislativa que, a pesar del hecho que las iglesias-escuela se vieron amenazadas por la determinación del Consejo para licenciarlas, estas continuaron batallando por preservar su identidad y convicción.
En conclusión podemos afirmar que esta legislación propone custodiar los derechos fundamentales, a saber, el derecho de los padres sobre sus hijos; la protección de la libertad religiosa; y la libertad de asociación en su vertiente no asociativa.