[INFORME] Los privilegios contributivos y el presupuesto oculto: ¿Dónde está nuestro dinero?

Espacios Abiertos instó ayer al Gobierno a que rinda cuentas sobre los privilegios contributivos que constituyen una cantidad considerable de los recursos del país, particularmente en tiempos de crisis en los que se vislumbran medidas de austeridad por escasez de fondos en las arcas públicas.

“En medio de la crisis económica, existe un gasto no visible: el presupuesto escondido. Aunque sabemos que se eleva a miles de millones de dólares, nadie sabe exactamente cuánto nos cuesta y si logra los beneficios por los cuales se otorgaron. Estos gastos fiscales no tienen visibilidad y no están siendo evaluados críticamente ante el ojo público mientras se están tomando decisiones de reducción de gastos en sectores medulares como la Universidad de Puerto Rico, el plan de salud, y las pensiones.

En el Plan Fiscal recientemente aprobado, el gobierno se comprometió a una reducción de estos gastos sin saber en qué se gasta o se deja de gastar. ¿Cuál es el impacto real de reducir los gastos fiscales en $4,225 millones durante los próximos 9 años sin un registro que nos ayude a vislumbrar cuánto y en qué se gasta? ¿La eliminación, reducción o alteración de estos privilegios contributivos va a responder a una política para mejorar la situación socio-económica de los puertorriqueños o favorecerá a intereses particulares como resultado de las prácticas clientelistas que tanto daño le han hecho a Puerto Rico?”

Así lo expresó Nuria Y. Ortiz Vargas, directora ejecutiva de Espacios Abiertos, durante una mesa redonda para prensa en la que la organización sin fines de lucro presentó un informe de política pública sobre la opacidad de los privilegios contributivos que se otorgan en Puerto Rico.

“En una crisis fiscal tan crítica como la que vivimos, un registro público o presupuesto de gastos fiscales es indispensable. Este informe permitirá mejorar la transparencia y la rendición de cuentas gubernamental. Con este mecanismo se ahorrará dinero pues permitirá evaluar estos privilegios contributivos y ayudará a determinar cuáles deben ser modificados o evaluados” agregó.

En la presentación del informe: “Los privilegios contributivos y el presupuesto oculto: ¿Dónde está nuestro dinero?”, el autor del informe y analista de política pública de Espacios Abiertos, Daniel Santamaría Ots, dijo que los incentivos contributivos o gastos fiscales se otorgan de diversas maneras y se llevan a cabo a través del código de impuestos. Dichos incentivos constituyen una pérdida estimada de ingresos por parte de un gobierno como consecuencia de dar exclusiones, exenciones, deducciones, créditos contributivos, tasas preferenciales o diferimientos de obligaciones contributivas a una clase determinada de contribuyentes o actividad empresarial. Esta pérdida de ingresos es equivalente a un mayor gasto público y como tal debería reconocerse en las cuentas del estado.

Los privilegios contributivos y el presupuesto oculto: ¿Dónde está nuestro dinero? – Informe sobre política pública: Gastos fiscales en Puerto Rico (PDF)

Durante la mesa redonda se explicó que a los gobiernos en diversas partes del mundo, incluyendo Puerto Rico, les resulta atractivo otorgar incentivos contributivos porque no enfrentan severos escrutinios como los de otras iniciativas de gasto público llevados a discusión en el presupuesto. Porque la publicación de estos gastos fiscales es mucho más laxa, suele tener carácter permanente y no suelen documentar su efectividad ni tampoco medir su éxito o fracaso.

Presentación de datos fiscales (PDF)

El informe de Espacios Abiertos apunta a ejemplos de países que han logrado contabilizar y hacer visible a la ciudadanía a dónde va el dinero de estos privilegios contributivos, como por ejemplo Estados Unidos de Norteamérica donde cuarenta y cuatro de los cincuenta estados publican un informe periódicamente sobre gastos fiscales que les permiten llevar un control sobre su política pública de gasto gubernamental total. A principios de la década de los años setenta únicamente Estados Unidos y Alemania los publicaban. En 1983, Australia, Canadá, Francia y España ya los identifican e informan de manera regular. En la actualidad, casi la totalidad de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) tiene un registro oficial o presupuesto de gastos fiscales también.

Santamaría Ots dijo que en Puerto Rico se han hecho dos estudios recientes sobre estos privilegios contributivos, el de KPMG y el del economista Ramón J. Cao García, y que varios medios noticiosos han estado tras la pista de lo que ocurre tras bastidores en las decisiones de cuánto y a quién beneficia y a cambio de qué pero que al presente no se cuenta con información precisa que la ciudadanía pueda acceder.

El informe anual del registro oficial o presupuesto de gastos fiscales por el cual aboga Espacios Abiertos, permitirá tener visibilidad sobre cómo el Gobierno está gastando su dinero. El informe anual permitirá también evaluar los resultados de los gastos fiscales en vigor para, de esa manera, valorar si les dan continuidad o si, por el contrario, los eliminan. El continuo monitoreo de los costos reales permitirá observar si se cumple el costo esperado. En el caso de que los beneficios sociales no justifiquen sus costos, se abre la posibilidad de suspenderlos para el próximo año fiscal.

Espacios Abiertos ha iniciado una serie de visitas a la Legislatura para compartir el informe y lo hará llegar al ejecutivo, la legislatura y la Junta de Supervisión Fiscal de modo que se pueda ampliar una discusión que conduzca a responder las siguientes interrogantes:

  • ¿Cuál es el gasto total del gobierno?
  • ¿Qué análisis internos del gobierno permiten decidir qué gastos fiscales continúan y cuáles no?
  • ¿Cómo es el proceso de escrutinio análisis costo-beneficio de los privilegios contributivos?
  • ¿Qué impacto económico tiene la reducción del gasto público debido a la eliminación de determinados privilegios contributivos?
  • ¿A qué clase de contribuyente afecta la eliminación de determinado gasto fiscal: a la clase más privilegiada o a la más desfavorecida?

HOJA DE DATOS

En medio de la crisis económica, existe un gasto no visible: el presupuesto escondido. Aunque sabemos que se eleva a miles de millones de dólares, nadie sabe exactamente cuánto es ni dónde está. ¿Se puede tomar una decisión responsable sobre el impacto real de reducir en $4,225 millones durante los próximos 10 años sin un registro de gastos fiscales que nos ayude a vislumbrar cuánto y en qué se gasta? La decisión ya se ha tomado con el Plan Fiscal recientemente aprobado. Se ha decidido una reducción de gasto sin saber en qué se gasta o se deja de gastar. Sin embargo, con un registro de gastos fiscales podemos evitar botar el dinero. Si pudiéramos ver y estudiar “la chequera del país”, no cometeríamos los mismos errores. Solo así construiremos una alternativa más equitativa evitando el daño que puedan hacer las medidas de austeridad ya tomadas.

¿Qué son los privilegios, incentivos contributivos o gastos fiscales?

Los privilegios, incentivos contributivos o gastos fiscales son “la pérdida estimada de ingresos por parte de un gobierno que resulta de dar exclusiones, exenciones, deducciones, créditos contributivos, tasas preferenciales o diferimientos de obligaciones contributivas a una determinada categoría de contribuyentes o actividad empresarial”. Esta pérdida de ingresos es equivalente a un mayor gasto público: “Un gasto fiscal representa un compromiso de recursos tributarios tan válido como cualquier otro componente de gasto público, y como tal debe reconocerse en las cuentas tributarias”.

¿Cómo se calculan?

Los gastos fiscales se calculan como la diferencia entre el hipotético impuesto que el contribuyente hubiera pagado sin la ventaja contributiva menos la cantidad que efectivamente pagó.

Estos gastos suelen abordar distintas áreas y objetivos de política pública:

  • Tratan de modificar el comportamiento de ciertos grupos sociales a través de lo que se conoce como programas de bienestar social como −entre otros− el crédito por trabajo (EITC, por sus siglas en inglés);
  • Fomentan programas de bienestar corporativo que tratan de incentivar el desarrollo económico de ciertas industrias como lo sería −entre muchas otras− la de energías renovables.
  • Particularmente utilizado en la historia de Puerto Rico, están los incentivos para atraer capital e inversión extranjera que, supuestamente, persiguen el desarrollo económico local.

¿Qué proponemos?

En Espacios Abiertos proponemos que el gobierno de Puerto Rico inicie la publicación de su registro público oficial o presupuesto de gastos fiscales. En una situación de crisis de credibilidad gubernamental como la que actualmente vive Puerto Rico, la creación del registro público de gastos fiscales propuesto por EA se torna inaplazable y creará una herramienta esencial que permita a la ciudadanía conocer en qué y cuánto dinero está gastando el Gobierno.

¿Por qué es tan atractivo para muchos gobiernos el uso de los gastos fiscales?

Para llevar a cabo iniciativas a través de gasto público, los gobiernos se suelen enfrentar a severos escrutinios presupuestarios para llevarlas hacia delante y cumplir con sus objetivos de política pública. Sin embargo, es más fácil ocultar los gastos fiscales que incluirlos en el presupuesto y su aprobación es mucho más laxa. Dicha aprobación suele tener carácter permanente y, los gobiernos, en muchos de los casos, no suelen documentar su efectividad ni tampoco suelen llevar mecanismos de medición sobre su éxito o fracaso. Esto crea un problema serio en el control de gasto y en la medición de la eficiencia de dichos incentivos, y de ahí la necesidad de tener un registro oficial y un informe anual de gastos fiscales en Puerto Rico.

¿Por qué es importante tener un Registro oficial o Presupuesto de gastos fiscales en Puerto Rico?

En un momento de crisis fiscal como el que vive Puerto Rico, la importancia de impulsar un registro oficial o presupuesto de gastos fiscales se hace evidente. Un registro oficial o presupuesto de gastos fiscales será capaz de mejorar la transparencia, favorecerá la rendición de cuentas a la ciudadanía y ahorrará dinero al fisco al hacer visibles posibles beneficios que no justifiquen sus costos.

  • Transparencia: el informe anual en el registro oficial o presupuesto de gastos fiscales permite tener visibilidad sobre cómo el gobierno está gastando su dinero. En una situación de crisis fiscal como la actual en Puerto Rico, más allá de los gastos aprobados en el presupuesto, la ciudadanía no sabe con certeza ni cuánto ni en qué se está gastando la totalidad de su dinero.
  • Rendición de cuentas: el informe anual permitirá evaluar los resultados de los gastos fiscales en vigor para valorar si les dan continuidad o si, por el contrario, los eliminan.
  • Ahorro de dinero: el continuo monitoreo de los costos permite observar si se cumple el costo esperado. En el caso de que los beneficios sociales no justifiquen sus costos, se abre la posibilidad de suspenderlo para el próximo año fiscal.

¿Qué preguntas nos hacemos?

En EA, nos hacemos algunas preguntas que se podrían resolver con la publicación de un registro público oficial o presupuesto de gastos fiscales:

  • ¿Qué nivel de transparencia van a tener los análisis internos del Gobierno que permitan decidir qué gastos fiscales continúan y cuáles no? ¿Se van a hacer públicas las metodologías de los análisis de evaluación empleados para que los ciudadanos participen de ese proceso?
  • ¿Cómo es ese proceso de escrutinio y análisis costo-beneficio de los gastos fiscales?
  • ¿Cómo sabemos que los gastos fiscales que se quedan son los que tienen un mayor beneficio social para la ciudadanía en lugar de los gastos fiscales que benefician a aquellos que tienen un mayor poder de cabildeo desde los grandes poderes económicos?
  • ¿Qué impacto económico tiene la reducción de ese gasto público debido a la eliminación de determinados gastos fiscales?
  • ¿A qué clase de contribuyente afecta la eliminación de determinado gasto fiscal? ¿Afecta en su mayoría a las clases más privilegiadas o a las clases más desfavorecidas?

¿Qué países publican oficialmente sus gastos fiscales?

A principios de la década de los años setenta únicamente Estados Unidos y Alemania los publicaban. En 1983, Australia, Canadá, Francia y España ya los identificaban e informaban de manera regular. En la actualidad, casi la totalidad de los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) tiene un Registro Oficial o Presupuesto de gastos fiscales. En Estados Unidos, 44 de los 50 estados emiten un informe anual de gastos fiscales.

¿Qué ha hecho recientemente el gobierno de Puerto Rico?

El pasado 17 de noviembre de 2015, el gobierno creó el Portal Interagencial de Validación para la Concesión de Incentivos para el Desarrollo Económico de Puerto Rico (Portal) mediante la Ley 187 de 2016. El Portal es de uso interno para agencias gubernamentales, corporaciones públicas y municipios y, a su vez, sirve como requisito mínimo para la extensión y renovación de cualquier incentivo contributivo. El propio portal crea los certificados de cumplimiento –con vigencia no superior a un año– emitidos y suscritos por las correspondientes agencias, corporaciones o municipios para validar si el beneficiario o solicitante del incentivo cualifica para tales incentivos contributivos. El Portal impone a la agencia que emite los certificados la responsabilidad de fiscalizar anualmente su elegibilidad. A partir de la aprobación de la Ley, ninguna agencia, corporación o municipio concederá ningún incentivo contributivo si no cuenta con una certificación de cumplimiento vigente.

El gobierno creará un nuevo Código de Incentivos. El Departamento de Desarrollo Económico está trabajando internamente en la evaluación e impacto real de los incentivos que se están otorgando en la actualidad con el objetivo de tener el nuevo Código de Incentivos para finales de 2017. El pasado 7 de marzo de 2017, y a través de la Autoridad de Asesoría Financiera y Agencia Fiscal (AAFAF), se emitió la orden administrativa OA-2017-01 estableciendo congelar nuevas asignaciones de ciertos gastos fiscales y otros incentivos contributivos.

¿Cómo debería ser ese Informe anual de gastos fiscales realizado por el gobierno de Puerto Rico?

Debería ser accesible (público y disponible en Internet), amplio (debe reflejar el mayor número de gastos fiscales y su relación con los correspondientes impuestos), detallado (con alto nivel de desglose de los datos estadísticos) y analítico (debe incorporar clasificación y relación con gastos directos).

 

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