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En una decisión con impacto significativo en el derecho administrativo local, al adoptar el reciente criterio federal en contra de la deferencia judicial a las agencias, el Tribunal Supremo de Puerto Rico expresó que los tribunales deben evaluar “en todos sus aspectos” las conclusiones de derecho de las determinaciones que tomen las agencias administrativas y no seguir “a ciegas” lo que estas resuelvan.
En esta decisión de la semana pasada, 2025 TSPR 56, la mayoría del Tribunal Supremo adopta la opinión del Tribunal Supremo de Estados Unidos, en Loper Bright Enterprises v. Raimondo, 603 U.S. 369 (2024), que tiene el efecto a nivel federal de poner fin a la doctrina de deferencia a las agencias en el derecho.
«Hoy hacemos eco a las palabras del foro federal y concluimos que la interpretación de la ley es una tarea que corresponde inherentemente a los tribunales. Así, enfatizamos la necesidad de que los foros judiciales, en el ejercicio de su función revisora, actúen con el rigor que prescribe la LPAU. […] Como corolario, al enfrentarse a un recurso de revisión judicial proveniente de una agencia administrativa, será el deber de los tribunales revisar las conclusiones de derecho en todos sus aspectos. No guiados por la deferencia automática a la que alude el DACO, sino que por los mecanismos interpretativos propios del Poder Judicial», sostuvo el Tribunal Supremo de Puerto Rico.
Las partes recurridas en el caso son Rolando Vázquez y/o Héctor L. Torres v. Consejo de Titulares y Junta de Directores del Condominio Los Corales, y su agente administrador Raymond Torres Negrón. El Departamento de Asuntos del Consumidor (DACO) fue el peticionario, quien estuvo representado por la licenciada Mónica Figueroa Ramos. Otros abogados que representan a los recurridos son son el Lcdo. José David Hernández Dávila, la Lcda. Liza Marie Rivera Figueroa y Lcdo. José R. Reyes Hernández, mientras que la letrada fue representante legal de Amicus Curiae.
La opinión escrita por el juez asociado Erick V. Kolthoff Caraballo comienza indicando que en el 2012 se estableció que el Agente Administrador de un condominio es un mandatario del Consejo de Titulares y la Junta de Directores, pero en este caso DACO “optó por apartarse de nuestro razonamiento”.
“En vista de este abuso de discreción por parte del DACO, nos vemos precisados a revisitar la deferencia que, según la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, los foros judiciales le deben otorgar a las conclusiones de derecho provistas por las agencias administrativas”, expresó el Supremo.
En este caso, una mayoría de los miembros de los condominios en asamblea autorizó contratar a un vecino como agente administrador del complejo de vivienda a pesar que la ley establece que en esas situaciones tienen que haber tres cotizaciones por el servicio, lo que no había en este caso.
Al atender la controversia en primera instancia, DACO dice que los servicios de un agente administrador equivalen a un contratista “y no un mandatario”, y esto fue apelado judicialmente, bajo la premisa de que el Tribunal Supremo en Colón Ortiz v. Asoc. Cond. B.T. I, dijo en 2012 que “el Agente Administrador de un condominio es un mandatario y no un contratista” por lo que en virtud de ello, no es de aplicación el Art. 58 de la Ley de Condominios, y no procede la solicitud de propuestas adicionales.
El apelativo falló en contra de DACO y estos fueron al Supremo. El tribunal local de mayor jerarquía, por un lado, reitera la decisión de 2012; por el otro, y de gran importancia, envía un mensaje a los jueces y juezas del país a base de la insistencia del DACO en resolver lo contrario al derecho establecido en la década pasada.
“Motivados por ese abuso de discreción (del DACO), nuestra segunda encomienda será revisitar el trato que los tribunales han de concederle a las determinaciones de derecho de las agencias administrativas». Esto, en el marco jurídico provisto por la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU), Ley Núm. 38-2017, 3 LPRA sec. 9675, y de lo resuelto recientemente por el Tribunal Supremo de los Estados Unidos en Loper Bright Enterprises v. Raimondo.
Ese caso puso punto final a nivel federal a la doctrina que permitía que, en todos los asuntos que se llevaban o se tenían que llevar ante una agencia, las decisiones de hechos de esas agencias eran muy difíciles de rebatir en un tribunal porque se le daba una “deferencia”.
Aspectos importantes de la decisión
Lo primero que hace el Supremo es repasar el tema de la Ley de Condominios, que se aprobó con el propósito principal de establecer un régimen jurídico que facilite la vida en convivencia y propicie la disponibilidad de viviendas en un área restringida de terreno. Para hacerlo, se permite la “convergencia” de tres figuras relacionadas a la administración de complejo: por un lado el Consejo de Titulares, o el conjunto de todos los dueños de propiedades del complejo; por otro la Junta de Directores, que son aquellos a quienes se les delega la administración; y tercero el Agente Administrador, que es una persona que administra día a día esa comunidad.
Sobre el agente administrador, entre otros aspectos, la ley crea unas protecciones para evitar posibles conflictos de interés cuando el Agente Administrador es simultáneamente un titular del condominio. Según el Supremo, son aquellas que están en el artículo 49 que dice que el Agente Administrador que simultáneamente es titular no puede contar con tres tipos de deudas: 1) cuotas de mantenimiento; 2) derramas; y 3) primas de pólizas matrices del condominio.
Pero en esta controversia DACO dijo, según la opinión del Supremo, que se debe aplicar el artículo 58 de la Ley, que es para “Contratos con Suplidores de Materiales y Proveedores de Servicio por parte de la Junta de Directores”. Esta exige que no se pueden contratar a titulares sin que medien tres cotizaciones adicionales por el mismo servicio.
El Tribunal Supremo expresa claramente que el artículo 58 no aplica a los agentes administradores, sino a contratistas. Para definir ambas figuras, los jueces acuden al Código Civil: «A través de contrato de servicios, el prestador se obliga a proveer, sin estar subordinado al comitente, un servicio mediante el pago de un precio”.
Por otra parte, en cuanto al contrato de mandato, el Código Civil dispone que: “Por el contrato de mandato, el mandatario se obliga a realizar uno o más actos jurídicos en interés del mandante”.
“Cuando se trate de un Agente Administrador de un inmueble bajo el régimen de propiedad horizontal, no hay espacio para hablar de un contratista”, sostuvo el Supremo, reiterando lo resuelto en Colón Ortiz en 2012.
Para reafirmarse en este punto, el Supremo hace una lista de las características del agente administrador, que en la opinión del alto foro lo alejan de la figura del contratista:
- El Agente Administrador es elegido por el voto afirmativo de la mayoría del Consejo de Titulares.
- Su obligación de rendir cuentas al terminar sus funciones.
- Los elementos de encargo y de representación, ya que al Agente Administrador se le delegan facultades o responsabilidades que corresponden, en primera instancia, al Consejo de Titulares o a la Junta de Directores
- La ley dispone que el Consejo de Titulares podrá remover al Agente Administrador de su puesto de manera unilateral
“Las características del Agente Administrador imposibilitan considerarlo como un proveedor de servicios profesionales. Así, pues, sigue vigente lo resuelto en Colón Ortiz v. Asoc. Cond. B.T. I, supra, y por tanto, el DACo no debió requerir la presentación de cotizaciones adicionales”, agregó el alto foro.
Acto seguido, el Supremo repasa los principios de hermenéutica, enfatizando que cuando la ley es clara su texto no debe menospreciarse “so pretexto de cumplir su espíritu. No obstante, agregó que es responsabilidad de los tribunales, en caso de ser necesario, armonizar, en la medida en que sea posible, “todas las disposiciones de la ley para lograr una interpretación integrada, lógica y razonable de la intención legislativa”.
El próximo segmento de esta decisión es dedicado al poder de las agencias administrativas y la función de revisión judicial de los tribunales. En primera instancia, dice que las agencias tienen únicamente los poderes necesarios para implementar sus leyes.
«Un organismo administrativo no puede asumir jurisdicción sobre un asunto a menos que esté claramente autorizado en ley para ello», señaló.
El Supremo analiza la Ley de Condominios y determina que el DACO solo tiene jurisdicción primaria exclusiva para atender las querellas presentadas por los titulares de condominios residenciales en contra de la Junta de Directores, el Agente Administrador o el Consejo de Titulares, pero continúa diciendo que eso no priva a los tribunales de intervenir.
“Si bien es cierto que el DACo contaba con la jurisdicción primaria exclusiva para atender la querella que originó la controversia, esto no altera la facultad de los tribunales para revisar los errores de derecho en los que incurra una agencia en el ejercicio de esa jurisdicción primaria exclusiva”, afirmó el Supremo.
Así surge de la Ley vigente, la 38 de 2017, que dispone que las conclusiones de derecho serán revisables en todos sus aspectos por el tribunal. Esto fue una derogación a una ley que se aprobó en el 2016 que establecía una deferencia judicial a las determinaciones de derecho.
“¿Fue la intención del legislador eliminar la deferencia a las conclusiones de derecho? Concluimos que sí. Claramente, la Asamblea Legislativa tuvo la oportunidad de mantener inalterada la sección anterior en lo relacionado a la revisión judicial. No obstante, optó por permitirle a los tribunales la facultad de ejercer la adjudicación de controversias, para lo que fueron creados”, indicó el Supremo.
El alto foro reconoce que en el 2021 emitieron la opinión Super Asphalt v. AFI, 206 DPR 803 (2021) en la que expresó que los tribunales deben dar deferencia a las decisiones de las agencias -no se indica en la opinión si se hizo alguna distinción entre determinaciones de hecho o de derecho- pero luego de esta decisión el Supremo federal resolvió el caso Loper, que “resulta altamente persuasivo”.
Deferencia Chevron
“El Tribunal Supremo de Estados Unidos resolvió que la deferencia Chevron era contraria al mandato congresional de la APA (siglas de la Ley Federal de Procedimientos Administrativos) que deposita en los tribunales la responsabilidad de interpretar la ley”, indicó el alto foro local.
La deferencia judicial a las agencias surgía de una decisión de la década del 70 conocida como Chevron, pero la actual composición del Supremo federal entendió que, “esta deferencia impuesta por Chevron […] iba en contra de los principios más básicos y fundamentales de derecho”.
Bajo Chevron, que era el pilar del derecho administrativo, los jueces avalan “a ciegas” lo resuelto por las agencias, pero ahora esto debe cambiar, según el caso 2025 TSPR 56.
«Los tribunales pueden apoyarse, como lo han hecho desde el inicio, en las interpretaciones de las agencias. Son las agencias las que tienen la responsabilidad de aplicar ciertas leyes. Sin embargo, tales interpretaciones “constituyen un acervo de experiencias y criterios informados a los cuales los tribunales y los litigantes bien podrán recurrir a modo de guía” de conformidad con la APA; y no avalar ciegamente, como se solía hacer en el pasado», manifestó.
“En conclusión, tal y como resolvió el máximo foro federal, los tribunales deben ejercer un juicio independiente al decidir si una agencia ha actuado dentro del marco de sus facultades estatutarias. Pero principalmente, contrario a la práctica de las pasadas décadas, los tribunales no tienen que darle deferencia a la interpretación de derecho que haga una agencia simplemente porque la ley es ambigua”, expresó el alto foro.
Concluido el análisis de derecho, el Supremo confirma al Tribunal de Apelaciones y mantiene el fallo en contra de DACO.
«En un patente abuso de discreción, el DACO se tomó la libertad de obviar la jurisprudencia de este Tribunal y, escudados por un supuesto “expertise”, optó por determinar que el Agente Administrador debe ser considerado como contratista», resolvió el foro.»No podemos avalar la postura del DACo al pretender que los jueces ‘abdiquen su función judicial y se conviertan en autómatas obligados a respetar ciegamente sus determinaciones’», agregó.
Posturas encontradas
La decisión escrita por el juez Kolthoff Caraballo tiene 33 páginas y contó con una opinión disidente del juez asociado Ángel Colón y expresiones mixtas de la jueza presidenta Maite Oronoz Rodríguez.
«Estoy de acuerdo con el resultado al que llega una mayoría respecto a que la figura del Agente Administrador de un condominio es un mandatario y las salvaguardas que provee el ordenamiento para su selección. Por otro lado, entiendo que era innecesario recurrir a Loper Bright Enterprises v. Raimondo, 603 U.S. 369 (2024) para reiterar una norma que ya está establecida en nuestro ordenamiento. Como bien resalta la Opinión mayoritaria, la Sección 4.5 de la Ley 38-2017, según enmendada, conocida como la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme, 31 LPRA 9675, establece que las conclusiones de derecho de las agencias administrativas serán revisables en todos sus aspectos por el tribunal», dijo la jueza Oronoz.
Por su parte, en una disidente de 7 páginas, Colón Pérez se enfoca en que esta decisión ignora el texto claro de la Ley de Condominios, que establece que solo se podrán contratar servicios profesionales ofrecidos por personas del propio condominio si antes se evaluaron al menos tres cotizaciones. Es una disposición que pretende evitar escenarios de conflicto de interés en la contratación servicios profesionales mediante paga, añadió el juez en su disidencia.
“No era necesario, [como hoy lo hace una mayoría de este Tribunal en la causa de epígrafe, al elucubrar en las entrañas del derecho administrativo estatal y federal], indagar más allá de la ley para cumplir con su propósito legislativo”, reza la disidente.
También hay una opinión concurrente del juez Luis Estrella, de 11 páginas. “Con la Opinión de este Tribunal hemos reafirmado acertadamente los contornos de la deferencia judicial a las decisiones administrativas para promover un acceso a una revisión efectiva y fomentar que los operadores y las operadoras del Derecho ejerzamos un rol más activo”, sostuvo el juez asociado.