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La sección 5 de PROMESA: Las definiciones como herramientas para la interpretación de la ley

por el Lcdo. Rolando Emmanuelli Jiménez, J.D., LL.M. y la Lcda. Yasmín Colón Colón, C.P.A., M.B.A., J.D.*

La sección 5 de PROMESA: Las definiciones como herramientas para la interpretación de la leyLa función primordial de los tribunales es interpretar la ley para aplicarla a una controversia real. La interpretación de una ley debe fundarse en la ciencia o el arte de la hermenéutica. Es decir, la traducción e interpretación correcta de los textos. Para poder entender el significado de la ley y determinar la intención legislativa, los tribunales examinan primero el significado literal de sus términos, conforme a lo establecido en el artículo 14 del Código Civil de Puerto Rico, el cual dispone que, cuando la ley es clara y libre de toda ambigüedad, la letra de la ley no debe ser menospreciada bajo el pretexto de cumplir con su espíritu.

Sin embargo, cuando la ley es ambigua o puede interpretarse de diferentes maneras, es necesario utilizar otros recurso de hermenéutica. Por eso, el artículo 19 del Código Civil dispone que el medio más eficaz y universal para descubrir el verdadero sentido de una ley cuando sus expresiones son dudosas, es considerar la razón y espíritu de ella, o la causa o motivos que indujeron al poder legislativo a dictarla. Por eso, en caso de disposiciones dudosas, los tribunales examinan el contexto económico, político y social que motivó la ley, exploran cuidadosamente el texto de la exposición de motivos del legislador y las discusiones del récord legislativo durante los procesos deliberativos y de aprobación de la Ley.

Por otro lado, cuando una ley contiene términos técnicos o especializados no definidos por el legislador, el artículo 16 del Código Civil dispone que se interpretarán según el significado y acepción que tengan admitidos por los peritos o maestros en la ciencia, arte o profesión a la cual se refieran.

La manera más efectiva de limitar la discreción de un tribunal para interpretar una ley, es estableciendo definiciones precisas de los términos importantes, técnicos y especializados de la ley. Como explicamos en el artículo anterior, la Ley PROMESA comienza con siete Secciones que establecen el alcance de la Ley. Entre esas Secciones, se encuentra la Sección 5, que se refiere a las definiciones de alguno de los términos importantes y técnicos de la Ley y que permiten una interpretación más efectiva conforme a la intención legislativa del Congreso.

Las 22 definiciones que se incluyen son las siguientes: normas contables de contabilidad acordadas; bono; reclamación de sobre un bono; presupuesto; Puerto Rico; presupuesto en cumplimiento; instrumentalidad territorial abarcada; territorio abarcado; director ejecutivo; plan fiscal; gobierno de Puerto Rico; gobernador;; presupuesto de una instrumentalidad; plan fiscal para una instrumentalidad; legislatura; normas contables de acumulación modificadas; junta de supervisión; gobierno territorial; instrumentalidad territorial; territorio; presupuesto territorial; y, plan fiscal territorial.

Algunas de estas definiciones son evidentes y no requieren mucha explicación, como las de gobernador y legislatura, pero otras son claves para entender el significado de la Ley.

La primera definición que es importante es la número 1, que detalla las normas contables de contabilidad acordadas, pues establece cuál es el método de contabilidad que deberá seguir el gobierno de Puerto Rico para operar bajo los parámetros de la Ley. Esta disposición se refiere a las normas de contabilidad que generalmente se usan para manejar los asuntos financieros de los gobiernos; pero además, la definición incluye cualquier otra norma según sea propuesta por la Junta de Supervisión. Por ende, en el requerimiento de informes, presupuestos, planes, etc., la Junta determinará cuáles serán los criterios normativos de contabilidad aplicables.

La definición de bono es importante, pues tiene unos contornos muy amplios para cubrir cualquier tipo de obligación del gobierno territorial, aun cuando sea en forma física o digital y cuando el deudor o garante sea el gobierno territorial. De esta manera, se evita cualquier planteamiento de que la Ley no es aplicable a algunas de las obligaciones generales o especiales del gobierno de Puerto Rico, sin importar su tipo o circunstancia.

La tercera definición referente a reclamación de sobre un bono es fundamental, ya que permite determinar si la Ley le aplica a algún tipo de reclamo amparado en un bono del gobierno de Puerto Rico. En ese sentido, la ley tiene una definición muy amplia sobre lo que es una reclamación y esto es fundamental, particularmente, a la hora de determinar si la reclamación está cobijada por las disposiciones de paralización automática de la Ley. La Ley dispone que toda reclamación en contra del gobierno de Puerto Rico se paralizará por lo menos hasta el 15 de febrero del año 2017. De esta manera, por los términos amplios de la definición, toda reclamación amparada en un bono, estaría cobijada por la paralización automática de la ley.

La definición de presupuesto aclara que se refiere al presupuesto del gobierno del territorio o al de una instrumentalidad. La cualificación es importante, ya que el gobierno de Puerto Rico está compuesto por gobierno central, corporaciones públicas y municipios. Conforme a la definición de instrumentalidad territorial, salvo la Junta de Supervisión, todas las entidades o subdivisiones gubernamentales de Puerto Rico están cubiertas por la Ley. La definición de instrumentalidad territorial es importante, porque pues se refiere a cualquier subdivisión, agencia pública, banco o corporación pública del territorio y debe interpretarse de la manera amplia para los propósitos de la Ley. Esto es determinante, porque cubre a los municipios. Si los municipios son instrumentalidades conforme a la Ley, la Junta podría ordenar que sometan planes fiscales y presupuestos en cumplimiento con los planes fiscales.

El presupuesto en cumplimiento se define como aquel que se prepare conforme a las normas contables de contabilidad acordadas y el plan fiscal aplicable. El plan fiscal se refiere a un plan para el territorio o a un plan fiscal para una instrumentalidad. Este plan fiscal tiene que ser aprobado por la Junta de Supervisión. El plan fiscal no es otra cosa que una proyección de ingresos y gastos gubernamentales por un periódoperíodo de cinco años. El objetivo del plan fiscal es que se cumpla con todas las obligaciones del estado sin déficit o insuficiencia de ingresos para satisfacer los gastos. La proyección de ingresos va a depender, fundamentalmente, de cómo se comporte la economía y los recaudos conforme a las leyes tributarias.

La Ley también hace una especificación en cuanto a la normas contables de acumulación modificadas, al decir que se refiere al reconocimiento de ingresos o recaudos según se hacen disponibles y medibles y el reconocimiento de gastos cuando se incurre en obligaciones, según lo definadefinido la Junta de Contabilidad y de acuerdo conpor la Junta de Normas de Contabilidad Gubernamental, de acuerdo a los Pprincipios de Contabilidad Generalmente Aceptadosgenerales y aceptados de contabilidad. El método de acumulación modificada es la base de contabilidad establecida por la Junta de Normas de Contabilidad Gubernamental para registrar y medir las operaciones que afectan los flujos de los recursos económicos en una entidad gubernamental. Combina aspectos del método de acumulación y del método de recibido y pagado (efectivo). De acuerdo a la definición de normas contables de contabilidad acordadas, este es el método de contabilidad que el territorio deberá utilizar para la preparación de sus estados financieros, a menos que, para algún período específico, la Junta de Supervisión determine que este no es razonablemente capaz de elaborar informes financieros confiables que cumplan con el método de acumulación modificada. En este caso, la Junta tiene la facultad de proponer la utilización de otro método de contabilidad para ese período.

La Ley también establece cuál es la definición de territorio para incluir, no solamente a Puerto Rico, sino también a Guam, Samoa Americana, la Mancomunidad de las Islas Marianas del Norte y las Islas Vírgenes de los Estados Unidos. Sobre este asunto es importante señalar que la Ley incluye obligatoriamente a Puerto Rico, pero los demás territorios tienen que aprobar una ley solicitando la Junta de Supervisión.

En resumen, las definiciones de la Sección 5 de PROMESA son lo suficientemente amplias para incluir todas las posibles contingencias interpretativas que surjan por la especificidad de la reglamentación sobre los bonos emitidos por Puerto Rico y las reclamaciones que a base de estos se insten contra el gobierno de Puerto Rico y obliga al cumplimiento fiscal de todo tipo instrumentalidad gubernamental, incluyendo a los municipios.

En el próximo artículo discutiremos el Título 1 de la ley que se refiere al establecimiento y organización de una Junta de Supervisión.

* Socios del Bufete Emmanuelli, C.S.P., estudio de abogados y notaría ubicado en Ponce, Puerto Rico.

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