Título III de PROMESA – Ajuste de deudas: Trámites iniciales del proceso

por la Lcda. Yasmín Colón Colón, C.P.A., M.B.A., J.D. y el Lcdo. Rolando Emmanuelli Jiménez, J.D., LL.M.*

Ante el fracaso de las gestiones del gobierno de Puerto Rico para lograr acuerdos con los bonistas bajo el Título VI de PROMESA, junto a la demanda radicada ante los tribunales federales por un grupo de bonistas que amenazaba gravemente los fondos del Departamento de Hacienda, minutos después de una conferencia de prensa ofrecida por el Gobernador de Puerto Rico el 3 de mayo de 2017, la Junta de Supervisión Fiscal (la Junta) radicó ante el Tribunal Federal para el Distrito de Puerto Rico un caso bajo el Título III de la referida Ley. Igualmente, el 5 de mayo, la Junta radicó la petición del Título III para la Corporación del Fondo de Interés apremiante (COFINA).

A pesar de ser considerados casos voluntarios, no es el gobierno de Puerto Rico quien tiene la facultad de presentar la petición de ajuste de deudas, sino la Junta. Esto es así, pues, según la Ley PROMESA, la Junta es el representante del gobierno de Puerto Rico y ejerce las funciones de Síndico en todo caso radicado bajo el Título III y, por lo tanto, podrá tomar cualquier acción necesaria en nombre de Puerto Rico dentro de ese procedimiento. Entre las facultades que posee la Junta se encuentran radicar la petición bajo el Título III, y presentar y modificar el plan de ajuste de deudas para el gobierno de Puerto Rico y las instrumentalidades cubiertas para las cuales haya un plan fiscal certificado.

Al radicar los casos bajo el Título III se activó una paralización automática de todas las reclamaciones contra el gobierno de Puerto Rico y COFINA. Esta paralización es más amplia que la que estuvo vigente hasta el 1 de mayo, bajo la sección 405 de la Ley, pues son aplicables las secciones 362 y 922 del Código de Quiebras federal. Al ser aplicables varias secciones del Código de Quiebras federal, la radicación del caso bajo el Título III paraliza, no solo las acciones judiciales o extrajudiciales de cobro de dinero de todos los acreedores contra el gobierno de Puerto Rico, sino también las acciones contra sus oficiales y habitantes —si la reclamación tiene por objeto hacer cumplir una reclamación contra el gobierno—; y la ejecución de un gravamen contra los impuestos adeudados al gobierno.

A tenor con la sección 304(i) de PROMESA, la radicación del caso bajo el Título III no paraliza el derecho de un tenedor de bonos a votar a favor o en contra de una modificación elegible bajo el Título VI. Es decir, la radicación del caso no paraliza las gestiones para lograr acuerdos voluntarios con los acreedores bajo el Título VI de la Ley. De hecho, la petición del caso radicada bajo el Título III indica que se radicó con el propósito de lograr una nueva paralización de los litigios pendientes para continuar las gestiones en aras de intentar llegar a un acuerdo con los acreedores.

Artículos de interés

Igualmente, el 3 de mayo, la Junta publicó la carta de compromiso que otorgara con la compañía Prime Clerk, LLC, para que sirva de agente de cómputo, de información y de notificación, requeridos para completar el proceso de ajuste de deudas bajo el Título VI de la Ley. Esto significa que es ahora, con posterioridad a radicar el caso bajo el Título III, que la Junta y el gobierno de Puerto Rico comenzarán realmente las negociaciones con los acreedores, según les requiere la Ley PROMESA, para intentar lograr un acuerdo bajo el Título VI. Las gestiones realizadas previo a la radicación del caso, no cumplían en su totalidad con los requisitos establecidos en el referido Título VI. De acuerdo a la carta de compromiso, Prime Clerk servirá de agente de Solicitud, Notificación y Reclamaciones, bajo el Título III de la Ley. Esto significa que, de no lograrse un acuerdo de ajuste de deudas, bajo el Título VI, se procederá a presentar el plan requerido bajo el Título III, siendo Prime Clerk la entidad encargada, entre otras funciones, de identificar y notificar a todos los acreedores los documentos y notificaciones presentados en el caso, llevar el registro de las reclamaciones presentadas, y solicitar la votación de los acreedores, tabular los resultados de la votación en torno al plan de ajuste de deudas que la Junta presente, y administrar y coordinar las distribuciones realizadas conforme al plan aprobado. Prime Clerk proveerá, además, un sistema de interface electrónico para la radicación de las reclamaciones de los acreedores. El 9 de mayo, la Junta presentó una solicitud para que el tribunal apruebe la contratación de Prime Clerk LLC.

Para completar el trámite inicial, deberá emitirse en cada caso una notificación de la radicación y la orden de paralización. Esta notificación deberá publicarse, al menos una vez en semana, por 3 semanas consecutivas, en un periódico de circulación general en Puerto Rico, y cualquier otro periódico que el tribunal designe, que sea de circulación entre los corredores y tenedores de bonos. Esta notificación, requisito de la sección 923 del Código de Quiebras, cumple el propósito de notificar a todos los acreedores del gobierno de Puerto Rico de la radicación del caso. El 9 de mayo, la Junta presentó una solicitud para que el tribunal emita la notificación requerida por la referida sección 923.

Otro de los pasos iniciales en el caso es el nombramiento del Juez o la Jueza que presidirá el caso. En el caso del gobierno de Puerto Rico, este sería nombrado por el juez presidente del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, John Roberts, quien designó a la jueza Laura Taylor Swain, del Distrito Sur de Nueva York. Laura Taylor Swain fungió en sus inicios como jueza de quiebras para el Distrito este de Nueva York. Además, presidió casos relacionados a fraude y crisis financiera. En el caso de COFINA, al no ser un territorio, el juez que presidirá el caso debía ser nombrado por el juez presidente del Tribunal del Primer Circuito de Apelaciones, Jeffrey R. Howard, a menos que la Junta presentara una solicitud para que se ordene la administración conjunta de los casos. Administración conjunta significa que los casos se tramitarán conjuntamente, pero no implica que se consolidarán los caudales. Es decir, continúan como casos individuales, pero tramitados conjuntamente por el mismo juez. La Junta presentó el 9 de mayo su solicitud de administración conjunta. De aprobarse, la jueza Laura Taylor Swain presidirá ambos casos de manera conjunta.

Los tribunales con jurisdicción original y exclusiva para atender un caso bajo el Título III son los tribunales federales de distrito. Por ende, ningún caso relacionado al Título III podrá presentarse ante ningún tribunal estatal, ni el tribunal federal de quiebras. A pesar de que el caso fue radicado en el Tribunal Federal para el Distrito de Puerto Rico, la Junta, a su entera discreción, podría posteriormente determinar que el tribunal apropiado para juzgar el caso del caso sea cualquier otro tribunal dentro del distrito en el cual mantenga una oficina. Para esta decisión, podrá tomar en consideración, entre otras: los recursos del tribunal de distrito para juzgar un caso o proceso; y el impacto que pueda tener sobre los testigos que podrían ser llamados a dicho caso o proceso. Actualmente, la Junta posee una oficina en la Ciudad de Nueva York. Por lo que, considerando el nombramiento de la jueza Laura Taylor Swain, no puede descartarse la posibilidad de que en algún momento la Junta determine que el tribunal de distrito apropiado para continuar el caso o radicar peticiones nuevas es el Distrito Sur de Nueva York.

El procedimiento de ajuste de deudas del Título III de PROMESA es un híbrido entre las disposiciones del Capítulo 9, que regulan las quiebras de las municipalidades, y las de Capítulo 11 del Código de Quiebras, que regulan, como regla general, las quiebras de los negocios. Este híbrido se construyó tomando una larga lista de disposiciones de la Ley de Quiebras, que, junto a unas definiciones especiales, se agruparon en la Sección 301 1. Además, la Sección 301 adopta una larga lista de secciones del Código de Quiebras que hacen aplicables particularmente los capítulos 1, 3 y 5, que versan sobre los procedimientos generales que rigen todos los Capítulos de ese Código Federal. Para la administración apropiada de estas disposiciones, la Ley dispone que aplicarán las Reglas federales de procedimiento para los casos de quiebras.

Bajo el Título III de PROMESA, tanto el gobierno de Puerto Rico, como aquellas instrumentalidades cubiertas para las cuales haya o estén sujetas a un plan fiscal certificado por la Junta, y que deseen efectuar un plan de ajuste de deudas, pueden radicar un caso ante el tribunal federal. Previo a la radicación de los casos, la Junta debe cumplir con el requisito de emitir una certificación de restructuración para cada entidad. Los requisitos para la Junta emitir una certificación de reestructuración, los cuales se encuentran en la sección 206 de PROMESA, son:

1. La entidad ha adoptado o está sujeta a un Plan Fiscal Certificado por la Junta;

2. La entidad se ha esforzado de buena fe para lograr una reestructuración consensuada con los acreedores;

3. La entidad ha:

  • adoptado procedimientos necesarios para entregar puntualmente los estados financieros auditados; y
  • publicado borradores de estados financieros y suficiente información adicional como para que cualquier persona interesada pueda tomar una decisión informada sobre una posible reestructuración;

4. No se ha registrado ninguna orden que apruebe una Modificación Elegible bajo la Sección 601 con respecto a dicha entidad; o

5. Si se ha registrado una orden que aprueba una Modificación Elegible con respecto a dicha entidad, la entidad no podrá pagar su deuda a pesar de la Modificación Elegible aprobada, en cuyo caso, todas las reclamaciones afectadas por la Modificación Elegible estarán sujetas a un caso bajo el Título III.

La aprobación de una certificación de reestructuración requiere el voto afirmativo de al menos 5 de los 7 miembros de la Junta. Ambos casos radicados por la Junta cuentan con el voto afirmativo unánime de los miembros de la Junta. Estas incluyen, además, una certificación de los miembros de que se cumplieron todos los requisitos establecidos en la referida sección 206.

Sin embargo, existen dudas sobre si, en efecto, el gobierno de Puerto Rico cumplió con todos los requisitos, y específicamente con las gestiones de buena fe requeridas en el Título IV, la divulgación de borradores de los estados financieros y suficiente información adicional para que cualquier persona interesada pueda tomar una decisión informada sobre una posible reestructuración. Estas circunstancias podrían dar pie a que se radiquen objeciones a la validez de la petición presentada por la Junta, por no haberse cumplido con todos los requisitos de la Ley.

No obstante, a tenor con la sección 304(b) de PROMESA, el caso no podrá desestimarse hasta pasados 120 días desde la fecha de radicación. Antes de una desestimación del caso por estas razones debe haber una notificación a las partes de la objeción presentada y celebrarse una vista a esos efectos. Por tanto, aun cuando la petición presentada por la Junta no cumpla con los requisitos de Ley, el gobierno cuenta con, al menos, 120 días adicionales de gracia sin la presión de los pleitos en el tribunal para intentar continuar las negociaciones con los acreedores.

La sección 930 del Código de Quiebras, aplicable a los casos radicados bajo el Título III, establece otras razones que podrían dar paso a una solicitud de desestimación, una vez culminados los primeros 120 días desde la presentación de la petición. Estas son: falta de diligencia en el caso; demora excesiva por parte del deudor que es perjudicial para los acreedores; falta de parte del deudor de proponer un plan de ajuste de deudas en el tiempo establecido por el tribunal; si un plan no es aceptado dentro de cualquier plazo fijado por el tribunal; denegación de la confirmación del plan presentado; si el tribunal ha mantenido la jurisdicción con posterioridad a la confirmación del plan: incumplimiento del deudor con los términos del plan; la terminación del plan por razón de la ocurrencia de una condición especificada en dicho plan.

Otras reglas que regulan la presentación de un caso bajo el Título III, y que fueron adoptadas del Código de Quiebras federal, son aquellas relacionadas al contenido de la petición. Entre la información que se debe incluir con la petición bajo el Título III se encuentra una lista con los 20 acreedores no asegurados con las mayores reclamaciones. La lista de los 20 mayores acreedores no asegurados cumple el propósito de proveer información necesaria para posteriormente seleccionar un Comité de Acreedores, el cual participará en el proceso de presentación y aprobación del plan de ajuste de deudas. En un caso de Título III, el Comité de Acreedores tiene una función más limitada que aquella en un caso bajo Capítulo 11 de Quiebras. Las funciones específicas del Comité de Acreedores se discutirán con más detalles en un artículo posterior.

La petición presentada por la Junta en nombre del gobierno de Puerto Rico incluye una lista de los 20 mayores acreedores no asegurados, cuyas reclamaciones totalizan casi 12,400 millones de dólares. Entre estos, se encuentran suplidores locales de bienes y servicios a quienes el gobierno les adeuda un total de casi 300 millones. Los restantes 12 mil millones, están relacionados a la deuda de bonos. En el caso de COFINA, la lista incluye solo 2 acreedores, cuyas reclamaciones totalizan aproximadamente 3.6 millones de dólares.

Con la petición se debe incluir, además, una lista de todos los acreedores del gobierno, clasificados por categoría de la deuda en asegurados, prioritarios y no asegurados. En general, hay tres tipos de deudas: prioritarias, aseguradas o no aseguradas. Las deudas prioritarias implican la obligación de pago total, aunque se pueda extender el periodo en el cual deba satisfacerse la obligación. Las aseguradas implican el pago hasta el monto del valor de la garantía. Las no aseguradas, tienen la jerarquía más baja y un plan de ajuste de deudas podría proponer que se les pague una cantidad nominal o hasta cero.

Ninguna de las peticiones de Título III radicadas incluye una lista completa de los acreedores. Estas listas se deberán presentar posteriormente, en el término que determine el tribunal. Esta es una disposición aplicable también a los casos de Capítulo 9 de Quiebras, donde se le concede mayor discreción al juez para determinar el término en el que el deudor debe presentar la información requerida. En ambos casos radicados bajo el Título III, esta lista incluirá a todos los acreedores, clasificados por categoría de sus reclamaciones. El 9 de mayo, la Junta presentó una moción solicitando que se le conceda hasta el 30 de junio de 2017 para someter la matriz de acreedores. Esta incluye los nombres y direcciones de los acreedores, información que se utilizará para emitir las notificaciones a los acreedores durante el proceso. También solicitó que se le concediera hasta el 30 de agosto para someter la lista completa de los acreedores, requerida por la sección 924 del Código de Quiebras. Esta lista debe incluir a todos los acreedores con sus respectivas cuantías, clasificados por categoría de la deuda. La razón en la que se fundamenta la solicitud de la Junta es la voluminosa cantidad de acreedores que posee el gobierno, y la de documentos que necesitan revisar para poder preparar una lista completa y con información correcta. La Junta emitió una notificación de que el 17 de mayo se llevará a cabo una vista donde se discutirán esta y demás mociones presentadas en el caso. La jueza a cargo del caso emitió una orden en la cual confirmó la celebración de la vista en el salón 3 de la Corte Federal en la Calle Chardón en Hato Rey, y como dato curioso, determinó: “Those in attendance at the hearing in Courtroom 3 are requested to refrain from wearing cologne or perfume”.

En caso de que se incluyan correctamente los nombres completos y direcciones con las cantidades adeudadas, los acreedores no tendrán que presentar una reclamación (proof of claim). Si no existe acuerdo o correspondencia entre lo que dice el deudor sobre un acreedor, este tiene que radicar el “proof of claim” para que no se pierda el derecho a reclamar.

En el caso de Puerto Rico, las deudas de obligaciones generales (GOs) son deudas que se consideran prioritarias, porque la Constitución establece que deben pagarse por encima de cualquier otra obligación del gobierno. Las deudas aseguradas, son aquellas para las cuales se separó alguna propiedad o fondo restricto para que se pudiera pagar. Por tanto, se estableció un gravamen o garantía sobre dicha propiedad o fondo. En cuanto a los GOs existe la controversia de que parte de las emisiones se realizaron en violación a los límites establecidos en la Constitución de Puerto Rico, lo que convertiría a esta porción de la deuda en una no asegurada, pues no cuenta con la garantía constitucional.

Por otro lado, el caso más conocido de deuda asegurada del gobierno lo constituyen los fondos del IVU que se depositan bajo la ley de COFINA. Se estima que el combinado de emisiones de los bonos prioritarios y asegurados asciende a 32 mil millones de dólares. En torno a la deuda de COFINA, existen casos pendientes ante los tribunales federales impugnando la validez de la ley que creó la corporación y, por ende, su clasificación de deuda asegurada. Las partes demandantes en estos casos, entre ellos, Lex Claims y Jacana Holdings, que buscan desarticular a COFINA, podrían solicitar al tribunal que permita la continuación de estos pleitos como parte de los procesos para poder determinar correctamente la clasificación de la deuda para efectos del plan de ajuste de deudas que se presente en el caso.

El proceso de quiebras se funda en el concepto del deudor en posesión, es decir, que aunque Puerto Rico está ahora sujeto a la jurisdicción de la Corte de Distrito Federal, continúa con sus facultades de ejercer sus funciones con regularidad, solo sujeto a las limitaciones que establece PROMESA y las que pueda imponer el tribunal bajo este Título III.

Existe la controversia sobre si el gobierno puede hacer pagos o desembolsos a acreedores a los que le debía previo al momento de la radicación de la petición de Título III. Particularmente, se ha debatido si el gobierno puede pagar los reintegros que ascienden a 300 millones de dólares. Lo cierto es que el gobierno puede pagar mientras la Junta, como Síndico, o cualquier acreedor, no presente una objeción ante la Corte de Distrito que tiene el caso de Título III. Estos pagos podrían constituir transferencias preferenciales o discriminatorias y son anulables por la corte a petición de parte. Lo mismo ocurre con otros suplidores a los que el gobierno les debía y se han efectuado pagos. Distinto el caso de los pagos por servicios o bienes rendidos o entregados luego de la petición de Título III. En esos casos, no se trata de una transferencia preferencial o discriminatoria. Pronto veremos la posición de la Junta o los demás acreedores sobre estos extremos.

La Junta representará al gobierno de Puerto Rico en el caso y someterá un plan de ajuste de deudas que será evaluado por los acreedores y sometido a votación agrupados en sus diferentes categorías o clases. El tribunal aprobará este plan, una vez se cumpla con una serie de requisitos, y su aprobación vinculará a todos los acreedores, sin importar si votaron a favor o en contra del tratamiento que se les dio a sus créditos. Este plan, puede tener el efecto de reducir el principal y los intereses de las deudas o de meramente proponer extender los términos y condiciones de pago.

El impacto del ajuste que se impondrá en las diferentes obligaciones dependerá de la clasificación de las deudas que finalmente el tribunal acepte, luego de los litigios y objeciones entre la Junta y los acreedores y estos entre sí.

Ante los reclamos de parte de la ciudadanía para que se realice una auditoría de las emisiones de bonos del gobierno, y la derogación de la Comisión de Auditoría Integral del crédito Público, se ha formado un movimiento ciudadano para promover una auditoría integral de la deuda. Esta auditoría se vuelve necesaria al momento de determinar la clasificación de las deudas y el tratamiento que recibirán en el plan de reestructuración. Por ejemplo, la auditoría podría arrojar luz sobre si los GOs son válidos, y con derecho a prioridad, o si COFINA es una estructura legal que tiene derecho a una garantía de pago. Ambas circunstancias, de validarse en una auditoría, darían paso a un cambio en las clasificaciones que reduciría sustancialmente el monto de la deuda, además, de arrojar luz sobre la responsabilidad legal de las personas que participaron en esos procesos. Por último, informaría sobre la legislación necesaria para que no se vuelva a repetir esta situación que ha llevado a Puerto Rico al borde del abismo.

El monto de la deuda que haya que pagar luego de aprobarse un plan de reestructuración bajo el Título III es vital para que los presupuestos estén balanceados y para que eventualmente se tenga acceso razonable a los mercados. Mientras no se cumplan estas dos metas esenciales de la Ley, la Junta continuará ejerciendo sus poderes en Puerto Rico.

En próximo el artículo abordaremos los detalles y procedimientos específicos bajo el Título III de PROMESA, para que se lleve a cabo el importante proceso de ajuste de deudas.

Notas:

1 101, (salvo cuando se dispone lo contrario en esta sección), 102, 104, 105, 106, 107, 108, 112, 333, 344, 347(b), 349, 350(b), 351, 361, 362, 364(c), 364(d), 364(e), 364(f), 365, 366, 501, 502, 503, 504, 506, 507(a)(2), 509, 510, 524(a)(1), 524(a)(2), 544, 545, 546, 547, 548, 549(a), 550, 551, 552, 553, 555, 556, 557, 559, 560, 561, 562, 902 (salvo cuando se dispone lo contrario en esta sección), 922, 923, 924, 925, 926, 927, 928, 942, 944, 945, 946, 1102, 1103, 1109, 1111(b), 1122, 1123(a)(1), 1123(a)(2), 1123(a)(3), 1123(a)(4), 1123(a)(5), 1123(b), 1123(d), 1124, 1125, 1126(a), 1126(b), 1126(c), 1126(e), 1126(f), 1126(g), 1127(d), 1128, 1129(a)(2), 1129(a)(3), 1129(a)(6), 1129(a)(8), 1129(a)(10), 1129(b)(1), 1129 (b)(2)(A), 1129(b)(2)(B), 1142(b), 1143, 1144, 1145, y 1146(a), 930 aplicará en un caso radicado a tenor con este título; sin embargo, no aplicará durante los primeros 120 días de la fecha en que dicho caso comience.

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