Supremo reafirma norma de contratación gubernamental

El Tribunal Supremo de Puerto Rico (TSPR) decidió que la persona o la empresa que pacte cláusulas adicionales a las requeridas para contratar con el gobierno de Puerto Rico deberá cumplirlas.

El juez Luis Estrella Martínez escribió la opinión del Tribunal Supremo.

Descargue la decisión del Tribunal Supremo

“Todo contrato con el Gobierno de Puerto Rico está revestido de interés público. Por tanto, como mínimo, debemos exigir que las partes en un contrato gubernamental cumplan con los términos y condiciones pactadas. Más aún, cuando el acuerdo tiene implicaciones en los fondos públicos”, planteó el Tribunal Supremo.

¿CÓMO SURGIÓ LA CONTROVERSIA?

Para diciembre de 2015, Génesis Security Services demandó al Departamento del Trabajo y Recursos Humanos ante el Tribunal de Primera Instancia en cobro de dinero por trabajos de vigilancia en un contrato  de selección múltiple para el servicio de vigilancia para las agencias del gobierno de Puerto Rico.

El contrato estuvo vigente desde el 25 de septiembre de 2012 hasta el 24 de septiembre de 2015.

El Departamento del Trabajo utilizó sus servicios de vigilancia por aproximadamente 12 meses.

Sin embargo, alegó que el Departamento del Trabajo no emitió pago alguno por los servicios provistos por Génesis durante el año fiscal 2013-2014. Aún cuando el Departamento del Trabajo regularmente solicitaba sus servicios por escrito y que Génesis los facturó adecuadamente.

Génesis reconoció que no suscribió un contrato directamente con el Departamento del Trabajo para el año en controversia, alegando que no fue necesario porque la legislación, los reglamentos y las cartas circulares aplicables no lo requerían.

Génesis solicitó al Tribunal de Primera Instancia que ordenara al Departamento del Trabajo a emitir la orden de compra correspondiente y que pagara por los servicios rendidos. Sostuvo que la deuda del Departamento del Trabajo ascendía a $1,798,000.34, adicionales a $43,186.75 en intereses acumulados.

El Departamento del Trabajo solicitó la desestimación de la demanda, alegando que la empresa no expuso una reclamación que justificara la concesión de un remedio. El DTRH argumentó que el contrato de selección múltiple celebrado entre la Administración de Servicios Generales y Génesis no obligaba al Departamento del Trabajo.

Asimismo, señaló que Génesis y el Departamento del Trabajo no suscribieron un contrato entre ellos durante el año fiscal 2013-2014. En consideración a la doctrina de contratación gubernamental, el Departamento del Trabajo aseguró que no se podía validar el reclamo de Génesis.

Por tanto, concluyó que Génesis erró al continuar proveyendo sus servicios sin la celebración de un segundo contrato.

Ante la solicitud, Génesis se opuso y alegó que una desestimación en esa etapa era improcedente. Sostuvo que aún no se había presentado la prueba necesaria para aquilatar las controversias de hecho del caso.

Como parte de su moción, Genesis incluyó una copia del contrato de selección múltiple. En el contrato, se especificaba que toda entidad gubernamental interesada en adquirir los servicios de Génesis o de cualquier otra compañía de vigilancia debía suscribir un segundo contrato directamente con los licitadores agraciados.

Según el contrato de selección múltiple: “[l]as agencias perfeccionarán un contrato con la Compañía de Vigilancia seleccionada, este proceso es lo que dará inicio a la vigencia del contrato entre el contratista y la agencia peticionaria.

El Departamento del Trabajo presentó una réplica en la cual reiteró la obligatoriedad de la celebración de un segundo contrato.

Particularmente, sostuvo que los principios de contratación gubernamental impedían el reconocimiento retroactivo de una obligación que no se redujo a escrito

Génesis presentó una dúplica en la que alegó que no había controversia sobre la existencia de un contrato válido, vigente y vinculante, pues el contrato de selección múltiple cumplió con todos los requisitos de contratación gubernamental.

Destacó que el Departamento del Trabajo solicitó y recibió los servicios de Génesis por muchos años en virtud de ese contrato.

Por tanto, señaló que el Departamento del Trabajo conocía que el derecho aplicable solo exigía que se emitiera una orden de compra. Junto con este recurso, solicitó que se negara la moción presentada por el Departamento del Trabajo.

ANTE LOS TRIBUNALES

El Tribunal de Primera Instancia procedió a atender la moción del Departamento del Trabajo como una solicitud de sentencia sumaria y desestimó la demanda.

El tribunal tuvo como base que el Departamento del Trabajo presentó materias no contenidas en la alegación impugnada con evidencia suficiente para apoyarlas.

En primera instancia se reconoció que el contrato de selección múltiple disponía que las agencias interesadas en utilizar los servicios de las compañías de vigilancia cualificadas por la administración debían otorgar un contrato directo con el licitador agraciado.

Pero determinó que la Carta Circular Núm. 2014-14 emitida por la Administración de Servicios Generales con posterioridad a la celebración del contrato de selección múltiple precisaba que no era necesario.

Por ello, resolvió que una vez la Administración adjudicó la subasta a favor de Génesis y suscribió un contrato con ésta, el Departamento del Trabajo no tenía que suscribir un contrato directamente con Génesis.

Además, concluyó que, aunque en el derecho aplicable sí exigía que el Departamento del Trabajo emitiera una orden de compra.

Dado que el Departamento del Trabajo no emitió una orden de compra, resolvió que no procedía el desembolso de los fondos solicitados por Génesis.

APELACIONES

Génesis acudió al Tribunal de Apelaciones mediante un recurso de apelación.

Argumentó que el foro primario erró al determinar que una orden de compra era un requisito constitutivo de los contratos gubernamentales.

En esa línea, insistió en que las órdenes de compra eran documentos internos de las agencias que no eran necesarios para la exigibilidad de una obligación.

El Departamento del Trabajo se opuso y argumentó que el foro primario actuó correctamente al desestimar sumariamente el pleito.

El Tribunal de Apelaciones revocó la sentencia del Tribunal de Primera Instancia y sostuvo que el foro primario no tuvo ante sí todos los hechos necesarios para adjudicar la controversia.

Ante este dictamen, el Departamento del Trabajo presentó una moción de reconsideración, pero el foro apelativo declaró no ha lugar.

ANTE EL SUPREMO

El Departamento del Trabajo mediante un certiorari acudió al Tribunal Supremo alegando que, ante la falta de una controversia real y material de hechos, el Tribunal de Apelaciones debió revisar las conclusiones de derecho del Tribunal de Primera Instancia.

También impugnó que el Tribunal de Apelaciones considerara que se debía pasar prueba sobre los requerimientos escritos, que alegadamente hizo en solicitud de los servicios de Génesis alegando que la parte levantó ese argumento por primera vez en ese tribunal.

Mientras, Génesis argumentó reiterando los argumentos elaborados ante los foros recurridos.

A su vez, sostuvo que la moción de desestimación presentada por el Departamento del Trabajo no se debió adjudicar conforme al estándar de sentencia sumaria.

EL ANÁLISIS

El Tribunal Supremo repasó la disposición constitucional con relación al uso de fondos públicos para el sostenimiento del estado.

Además, recordó opiniones importantes en materia de contratación gubernamental.

Algunos de los planteamientos que destacaron fueron (1) la necesidad de garantizar el control fiscal y regular la contratación gubernamental y (2) los preceptos de una sana administración pública.

El Supremo puntualizó que la facultad del gobierno de Puerto Rico y de sus entidades para contratar y comprometer fondos públicos está limitada por estas normas.

  • reducirse a escrito
  • mantener un registro que establezca su existencia
  • remitir copia a la Oficina del Contralor de Puerto Rico
  • acreditar que se realizó y otorgó quince días antes

“Los contratos gubernamentales deben cumplir rigurosamente con cada una de estas exigencias, “ya que sirven como mecanismo de cotejo para perpetuar circunstancial y cronológicamente esos contratos y, así, evitar pagos y reclamaciones fraudulentas”, señaló el tribunal.

El Supremo también desarrolló un recuento del proceso de compras y los roles en el gobierno al establecer los contrastes entre los procesos que se llevan a cabo a través del Departamento de Hacienda y los llevados acabo por la Administración de Servicios Generales.

Incluyeron una mirada al Plan de Reorganización de la Administración de Servicios Generales (derogado por la Ley 73-2019) y la reglamentación aplicable como el de subastas, adquisiciones y de delegados compradores.

El Supremo subrayó que la Carta Circular 2014-14 plantea:

“…la adquisición de bienes y servicios no profesionales, a través de las subastas y demás mecanismos realizados por la [Administración], se tramitan por conducto de órdenes de compra. Nuestra ley orgánica y el Reglamento de Adquisición, supra, no requieren, como condición previa al servicio y al posterior pago, que entre la agencia o dependencia peticionaria y suplidor agraciado se otorgue otro contrato. Sólo se requiere que la subasta o el procedimiento de adquisición realizado esté vigente y que la agencia o dependencia peticionaria emita una orden de compra contra el contrato de cualificación otorgado entre la [Administración] y el postor agraciado. Una vez la agencia o dependencia peticionaria emite la orden de compra contra el contrato de cualificación es que nace la obligación contractual entre la agencia o dependencia peticionaria y el suplidor del bien o servicio”.

La medida es cónsona con el Plan de Reorganización de la Administración de Servicios Generales de Puerto Rico de 2011 y con la Ley de Contratos de Selección Múltiple en los Procesos de Compras, Ley 253 de 2006.

Ley 253 de 2006 plantea que:

En la reglamentación de compras de la Administración de Servicios Generales, se dispone que los contratos de selección múltiple se otorguen a varios licitadores a la vez, de suerte que las agencias peticionarias expidan las órdenes de compra contra el renglón y licitador que más adecuadamente reúna las especificaciones requeridas por parte de ellas. Ley de Contratos de Selección Múltiple en los Procesos de Compras, Ley Núm. 253-2006, (Tomo 2) 2006 LPR 1317.

Luego de haber expresado el estado de derecho vigente al momento de la situación de hechos, el Tribunal Supremo distinguió el proceso que de ordinario requiere la normativa vigente versus la situación particular de Génesis en el presente caso.

Por ejemplo, que “luego de que la Administración adjudica una subasta y otorga un contrato con el licitador o licitadores agraciados, las agencias públicas pueden beneficiarse de los servicios cualificados a través de un procedimiento de compra directa contra contrato”.

Esto, dado que “la compra directa contra contrato es, precisamente, la emisión de una orden de compra mediante, la cual la dependencia gubernamental solicita los bienes o servicios al licitador agraciado”.

“Los estatutos y reglamentos reseñados no exigen que, luego de la otorgación de un contrato entre la Administración y un licitador agraciado, se celebre obligatoriamente un contrato posterior entre la entidad pública y el proveedor del bien o servicio. Al contrario, la normativa aplicable valida expresamente que se emita únicamente una orden de compra con esos propósitos”, planteó el Supremo.

El Supremo sostuvo que el contrato de selección múltiple otorgado entre la Administración y Génesis, las partes acordaron que: “las agencias perfeccionarán un contrato con la Compañía de Vigilancia seleccionada, este proceso es lo que dará inicio a la vigencia del contrato entre el contratista y la agencia peticionaria”.

Continua el Supremo diciéndonos que “el contrato especifica lo siguiente: “[t]an pronto este proceso [s]e formalice, los Delegados o Subdelegados Compradores podrá[n] emitir orden de compra”.

Habiendo evaluado el expediente, Génesis había presentado a nivel de instancia una copia del contrato que estuvo vigente antes que el contrato de selección múltiple, mediante el cual la Administración y Génesis acordaron, de igual forma, que toda agencia interesada en obtener los servicios de Génesis tendría que celebrar un contrato directamente.

Con esto, nos dice el Supremo:

“Génesis pactó expresamente, en más de una ocasión, que las entidades gubernamentales interesadas en obtener sus servicios de vigilancia tendrían que celebrar un contrato con ésta. Más aún, el Contrato de Selección Múltiple especifica que la otorgación de ese contrato es necesaria para la posterior emisión de una orden de compra. Por tanto, a pesar de que la Administración y Génesis no estaban obligados a ello, éstas voluntariamente acordaron que las dependencias gubernamentales interesadas en los servicios de Génesis tendrían que otorgar un contrato directamente con ésta”.

LA CONCLUSIÓN

El Tribunal Supremo concluyó que “debemos tener presente que todo contrato con el gobierno de Puerto Rico está revestido de interés público. Por tanto, como mínimo, debemos exigir que las partes en un contrato gubernamental cumplan con los términos y condiciones pactadas. Más aún, cuando el acuerdo tiene implicaciones en los fondos públicos”.

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