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COLUMNA – Otra inmunidad por decreto pretoriano

Columna del profesor Ariel O. Caro Pérez sobre la inmunidad médica en tiempos de Fiona.

Por el licenciado Ariel O. Caro Pérez

Otro ex Secretario de Justicia y Gobernador repite la conducta de imponer inmunidad médica en tiempos de desespero y ansiedad del pueblo puertorriqueño, por el paso de un fenómeno atmosférico causante de cuantiosos daños a la infraestructura vial y eléctrica del país, así como a la propiedad de cientos de miles de residentes. El gobernador Pedro Pierluisi, imitando a su predecesora en ambos puestos, Wanda Vázquez Garced, emitió una orden ejecutiva concediendo inmunidad a los médicos, osteópatas, médicos asistentes, profesionales de la salud y enfermeros que estén prestando servicios voluntarios y gratuitos de emergencia o rescate de conformidad con el estado de emergencia decretado mediante Orden ejecutiva tras el paso del Huracán Fiona2. Dispone la orden que la inmunidad… será aplicable siempre y cuando el perjuicio causado no sea consecuencia de un acto intencional, ilegal o que medie negligencia crasa o temeraria. Tendrá vigencia inmediata y hasta que sea enmendada por el gobernador o por ley. Esta orden fue precedida por la OE-2022-0045 que decretó un estado de emergencia en el país por los daños ocasionados por el Huracán Fiona. Se trata de otra inmunidad por decreto pretoriano.

El 12 de marzo de 2020, la gobernadora Vázquez emitió el Boletín Administrativo Núm. OE-2020-20, conocida como la orden ejecutiva para declarar un estado de emergencia ante el inminente impacto del COVID-19 en el país. Dicha orden fue promulgada al amparo del Art. 6.10 de la Ley del Departamento de Seguridad Pública, Ley 20-2017. 2017 LPR 20. En días posteriores, la primera ejecutiva emitió otra orden (OE-2020-036) para otorgar inmunidad a las facilidades y profesionales de la salud que asisten al gobierno de Puerto Rico en la respuesta a la emergencia del COVID-19.

La oposición a la orden ejecutiva de la gobernadora Vázquez no se hizo esperar. Fueron muchas las voces que nos opusimos a otro decreto de inmunidad médica en Puerto Rico3. Uno de los argumentos principales era el defecto jurídico de conceder inmunidades mediante un decreto ejecutivo, aún en tiempos de emergencia, ya que se requería legislación al efecto.

En apretada síntesis, el fundamento jurídico se basó en que en el ámbito civil, incluyendo las reclamaciones por impericia profesional médica, la inmunidad ha sido definida como la ausencia de responsabilidad civil por actos u omisiones negligentes que generen alguna lesión, daño o perjuicio4. El Tribunal Supremo ha determinado que “no se trata de una defensa personal ante reclamaciones en su contra, sino de inexistencia de causa de acción”5. Por tanto, el Alto Foro ha sentenciado que aquel que disfrute de inmunidad no puede ser objeto de un litigio, independientemente de que su conducta sea antijurídica, negligente culposa o constitutiva de impericia médica6. Vemos pues que la inmunidad constituye la antítesis a la reivindicación jurídica de las víctimas de un daño. En nuestro ordenamiento, una persona perjudicada por un acto u omisión culposo o negligente de origen extracontractual, incluyendo los actos de impericia médico-hospitalaria, tiene el derecho de buscar la reparación por el daño o perjuicio sufrido7.

A pesar de la amplitud reconocida, la responsabilidad civil extracontractual sólo se extiende a conducta considerada antijurídica y que no presente una causa excluyente de responsabilidad. La inmunidad precisamente es una de las causas excluyentes de antijuricidad por razones de orden o política pública8.

Porque niega el acceso a los tribunales, para que se diluciden los reclamos de las víctimas que hayan sufrido un daño como consecuencia de un acto culposo o negligentes, es que las exclusiones de responsabilidad, como la inmunidad, tienen que ser legisladas9. Así, el Tribunal Supremo ha resuelto que la figura de la inmunidad debe ser conferida por la Asamblea Legislativa en atención a consideraciones de política pública que rebasan los límites de los actos u omisiones del individuo que la disfruta. Por tanto, la inmunidad tiene que estar expresamente legislada ya que “salvo disposición expresa concediéndole inmunidad a un grupo o sector de la población, … la norma general es que existe responsabilidad en todo caso que medie culpa o negligencia…”10. Esta norma cobra vital importancia porque el Alto Foro ha expresado que existe una fuerte política pública de que los pacientes víctimas de negligencia médico-hospitalaria, tengan el derecho a acudir a los tribunales a vindicar sus derechos11.

Al igual que ocurrió con el decreto de la gobernadora Vázquez Garced, el decreto ejecutivo del gobernador Pierluisi, atenta de forma frontal contra esa fuerte política pública. El gobernador carece de legitimación u autoridad para conceder inmunidades mediante orden ejecutiva12.

Ese defecto normativo de la orden de la gobernadora Vázquez Garced, fue subsanado, cuando, ante la férrea oposición que enfrentó su orden, la Asamblea Legislativa aprobó la Ley 53-2020, para enmendar el artículo 2 de la Ley Número 104 de 29 de junio de 1955, según enmendada, conocida como “Ley de Reclamaciones y Demandas contra el Estado,” a los fines de extender la inmunidad provista en las acciones por daños y perjuicios por actos de impericia médico-hospitalaria a los profesionales de la salud que laboren en instituciones privadas cuando asistan al Estado durante la vigencia de una orden ejecutiva del Gobernador(a) de Puerto Rico decretando un estado de emergencia; a raíz de la pandemia provocada por el COVID-19.

En su exposición de motivos, se dispuso que mediante este estatuto se extendió la inmunidad que cobija a los hospitales públicos a las facilidades y profesionales de la salud privados que asistan al Gobierno cuando sea decretado un estado de emergencia por el Gobernador de Puerto Rico. Con esta enmienda, durante la vigencia de una orden ejecutiva del Gobernador decretado un estado de emergencia, cobijará la inmunidad de inmediato a aquellos médicos y profesionales de la salud que estén asistiendo en la misma, sin necesidad de alguna otra medida ulterior13.

Es decir, el decreto ejecutivo el Gobernador Pierluisi, es inoficioso y contrario a la ley. Ya existe una legislación específica que activa la “inmunidad” tan pronto haya un decreto de emergencia, sin necesidad de mayor trámite.

La ley 55-2020 extendió los límites de responsabilidad del Estado; $75,000.00 a $150,000.00 de agregado14, como máximo de compensación a pagar por aquellos médicos, profesionales y facilidades de salud privadas siempre y cuando: 1) la reclamación sea a raíz de servicios dados en apoyo al Gobierno, relacionados específicamente a una emergencia; 2) dicha emergencia haya sido decretada por el Gobernador o Gobernadora mediante orden ejecutiva; 3) el servicio no se apartó de la mejor práctica de la profesión y 4) medió la prestación de servicios de salud bajo el estándar de cuidado razonable15.

Por tanto, si el Gobernado Pierluisi emitió un decreto de emergencia por los daños ocasionados por el Huracán Fiona, era innecesario emitir una orden ejecutiva concediendo inmunidad porque ya existe una ley que regula específicamente esa materia. Ello sin menoscabo del planteamiento de ausencia de autoridad, vía decreto pretoriano, menoscabando la facultad constitucional de la Asamblea Legislativa de legislar para imponer o reconocer una inmunidad y dando la espalda a los precedentes jurisprudenciales.

Pero además de lo anterior, nuevamente el estado pretende, solapadamente y peligrosamente, mediante ordenes ejecutiva, privar los derechos de las personas; a acudir a los tribunales en búsqueda de los remedios compensatorios cuando son víctimas de culpa o negligencia. Se trata de una limitación impermisible al acceso de la justicia16. Por otro lado, existen estudios, incluso del propio Colegio de Médicos de Puerto Rico, que indican que la causa principal del éxodo de médicos asociadas a las prácticas de las aseguradoras de planes médicos esencialmente de controlar el juicio profesional del galeno, intervenir en su práctica médica y los exiguos pagos a los proveedores, entre otras causas y no y no a la litigación de casos de impericia médica17. No se justifica la inmunidad desde el punto de vista sustantivo.

Por otro lado, es importante indicar que existe una tendencia la merma de presentación de casos por impericia médica en nuestros tribunales. A continuación, una tabla desde el 1993 al 2019 que contiene valiosa información estadística18.

Vemos que esta data contradice el discurso de que la radicación de demandas por impericia médica sea el factor decisivo para el alegado éxodo de médicos en Puerto Rico.

Finalmente, en términos sustantivos esta nueva orden ejecutiva tiene otro peligro potencial y es su periodo de vigencia el cual será “…hasta que sea enmendada o revocada por una Orden Ejecutiva posterior o por operación de ley.” Su vigencia tan amplia tiene el efecto de conceder una inmunidad mediante decreto pretoriano hasta que el ejecutivo la enmiende, sin límites de tiempo o circunstancias.

Esta orden ejecutiva no cabe en nuestro ordenamiento jurídico. La misma debe ser impugnada por aquellas partes con legitimación, tales como pacientes que hayan sido víctimas de impericia médica y le invoquen la inmunidad contenida en dicha orden, o ser derogada mediante legislación.

Las opiniones expresadas en esta columna son responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan necesariamente las de Microjuris.com. Las columnas pueden enviarse a mad@corp.microjuris.com y deben tener de 400 a 600 palabras.

NOTAS

1 Profesor Adjunto de la Facultad de Derecho de la Universidad Interamericana. Abogado postulante. Pasado Presidente de la Comisión de Salud y Responsabilidad Médica del Colegio de Abogados y Abogadas de Puerto Rico.

2 OE-2022-0048 de 19 de septiembre de 2022. El Huracán Fiona azotó a la isla el 18 de septiembre de 2022.

3 Para un análisis sobre los problemas jurídicos de esa orden ejecutiva véase, ARIEL O. CARO PÉREZ, LA INMUNIDAD EN TIEMPOS DE PANDEMIA O LA PANDEMIA DE LA INMUNIDAD, 3 Amicus Revista de Política Pública y Legislación UIPR, Núm. 2, pág. 148. Véase, además, Véase, Rafael Cox Alomar, ¿Gobernadora o Dictadora? El Nuevo Día, 23 de marzo de 2020, http://www.elnuevodia.com/opinion/columnas/gobernadoraodictadora-columna-2563664 (última visita 15 de mayo de 2020); Rivera Schatz urge a Wanda Vázquez un proyecto de ley sobre inmunidad a médicos, Primera Hora 23 de abril de 2020; https://www.primerahora.com/noticias/policia-tribunales/notas/rivera-schatz-urge-a-wanda-vazquez-un-proyecto-de-ley-sobre-inmunidad-a-medicos (última visita 15 de mayo de 2020); Tata Charbonier pide a la gobernadora retirar orden ejecutiva sobre inmunidad a médicos y hospitales, Primera Hora 23 de abril de 2020, https://www.primerahora.com/noticias/gobierno-politica/notas/tata-charbonier-pide-a-la-gobernadora-retirar-orden-ejecutiva-sobre-inmunidad-a-medicos-y-hospitales (última visita 16 de mayo de 2020); Ariel O. Caro Pérez, Los pacientes y el acceso a la justicia; El Nuevo Día, 23 de abril de 2020, https://www.elnuevodia.com/opinion/columnas/lospacientesyelaccesoalajusticia-columna (última vista 15 de mayo de 2020); Ariel O. Caro Pérez, Inmunidad Médica: La Batalla de Troya es otra, El Nuevo Día, 30 de abril de 2020, https://www.elnuevodia.com/opinion/columnas/inmunidadmedicalabatalladetroyaesotra-
columna (última visita 15 de mayo de 2020).

4 Consejo Cond. Plaza del Mar v. Jetter 169 DPR 643, 656 (2006).

5 Lind v. Rodríguez, 112 DPR 67, 69 (1982). Véase, además Rodríguez Ruiz v. Hosp. San Jorge, 169 DPR 850 (2007); Flores Román v. Ramos González, 127 DPR 601 (1990); Vázquez Negrón v. E.L.A., 113 DPR 148 (1982); Vázquez v. E.L.A., 109 DPR 19 (1979).

6 Rodríguez Figueroa v. Centro de Salud Mario Canales Torresola, et al., 197 DPR 876, 884 (2017).

7 Art. 1536 del CC-2020 (antiguo Art. 1802 de Código Civil ed. 1930. Cruz Pérez vs. Hospital Ryder, 2022 TSPR 112.

8 Consejo Cond. Plaza del Mar v. Jetter,169 DPR supra a la pág. 657.

9 ARIEL O. CARO PÉREZ, LA INMUNIDAD EN TIEMPOS DE PANDEMIA O LA PANDEMIA DE LA INMUNIDAD, 3 Amicus Revista de Política Pública y Legislación UIPR, supra la pág. 149 y ss.

10 Consejo Cond. Plaza del Mar v. Jetter,169 DPR supra a la pág. 658.

11 Martínez Marrero v. González Droz, 180 DPR 579 (2011).

12 Para un análisis jurídico del uso, alcance y validez de las órdenes ejecutivas en periodos de emergencia, véase JORGE M. FARINACCI FERNÓS, LAS ÓRDENES EJECUTIVAS, EL PODER LEGISLATIVO Y LAS EMERGENCIAS, 3 Amicus, Rev. Pol. Púb. y Leg. UIPR ____ (2020). Para un estudio más abarcador sobre los poderes del ejecutivo sobre esa materia, véase, WILLIAM VÁZQUEZ IRIZARRY, LOS PODERES DEL GOBERNADOR DE PUERTO RICO Y EL USO DE ÓRDENES EJECUTIVAS, 76 REV. JUR. UPR 951 (2007).

13 Exposición de motivos de la ley 53-2020, énfasis nuestro.

14 En Rodríguez Figueroa v. Centro de Salud Mario Canales Torresola, et al., 197 DPR 876, 884 (2017), el Tribunal Supremo aclaró que la limitación de cuantía que se impone en la ley de Pleitos contra el Estado y sus posteriores enmiendas, como lo es la Ley 55-2020, es un concepto jurídico distinto a la inmunidad. Explica el Alto Foro que la en la limitación de cuantía, existe el derecho del perjudicado a presentar una acción en daños y perjuicios por la negligencia o culpa extracontractual, lo único es que el remedio compensatorio se limita a las cifras máximas contenidas en la ley. La inmunidad por el contrario es la ausencia de causa de acción independientemente de la culpa o negligencia incurrida.

15 Ley 55-2020, Art. 2A.

16 Véase, EFRÉN RIVERA RAMOS, Las múltiples caras del acceso a la justicia, en PRIMER CONGRESO ACCESO A LA JUSTICIA – XXII CONFERENCIA JUDICIAL 8 (2002). JOSÉ FERNANDO VELÁZQUEZ, CRISIS DE IMPERICIA MÉDICA: ¿MITO O REALIDAD? 13 (2003).

17 Ver, ARIEL O. CARO PÉREZ, PANEL PARA EVALUAR MÉRITOS O DEMÉRITOS DE DEMANDAS POR IMPERICIA MÉDICO-HOSPITALARIA, 3 Amicus Revista de Política Pública y Legislación UIPR, Núm. 1, págs. 109 y ss.

18 Datos suministrados por la Oficina de Administración de Tribunales, Directoría de Operaciones, Oficina de Estadísticas. La tabla fue preparada por Kevin del Valle Marcano, estudiante de Derecho de la UIPR para el Seminario de Impericia Médico-Hospitalaria ofrecido por el Prof. Ariel O. Caro Pérez; enero 2021.